VII SA/Wa 2686/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta postanowił: I. odrzucić skargę; II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. I. Stan sprawy 1. Rzecznik Praw Pacjenta na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2998 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159, z późn. zm.), pismem z dnia [...] października 2013 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku B. K. z dnia [...] września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] o niestwierdzeniu naruszenia prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych oraz prawa do zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, Poradnia Ogólna i Pediatryczna "[...]" w [...], w dniu [...] sierpnia 2010 r. - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. 2. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rzecznik Praw Pacjenta podał, że postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte na skutek wniosku B. K. z dnia [...] marca 2012 r. o ustalenie, czy doszło do naruszenia praw pacjenta przez działania polegające na skierowaniu wnioskodawcy B. K. do szpitala psychiatrycznego bez osobistego zbadania go przez lekarza E. K. oraz przez ujawnienie M. K. informacji medycznych związanych przez lekarza E. P. Od powyższego aktu B. K. w dniu [...] września 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Rzecznik Praw Pacjenta utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, na skutek wniosku B. K. z dnia [...] marca 2012 r. W treści wniosku B. K. sformułował zarzuty wobec dwóch lekarzy NZOZ w [...], a dotyczące wystawienia w dniu [...] sierpnia 2010 r. skierowania do szpitala psychiatrycznego bez osobistego zbadania przez lekarza E. K. oraz ujawnienie przez lekarza E. P. informacji związanych z B. K. M. K. Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż doszło do ujawnienia informacji związanych z B. K. osobie nieuprawnionej przez E. P. oraz do wystawienia przez E. K. skierowania do szpitala psychiatrycznego, bez osobistego badania B. K. Podkreślił, że wpis w historię choroby z dnia [...] marca 2011 r. lekarz E. P. dokonała po odbyciu wizyty domowej, na wezwanie siostry B. K. – M. K. Tym samym to nie lekarz przekazał siostrze B. K. informacje związane z B. K., a uzyskane w związku z wykonywaniem zawodu medycznego, tylko lekarz E. P. została wezwana celem przeprowadzenia wizyty domowej, w trakcie której rodzina wyraziła zaniepokojenie stanem zdrowia B. K. Wobec tego, zdaniem organu, brak było podstaw do stwierdzenia by doszło do naruszenia praw pacjenta, o których mowa w art. 13 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta odnośnie skierowania do szpitala psychiatrycznego wskazał, że ze względu na upływ czasu niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do osobistego zbadania B. K. przez lekarza przed wystawieniem w dniu [...] sierpnia 2010 r. skierowania do szpitala psychiatrycznego przez lekarza E. K. Z ustaleń organu wynika, że zarzuty B. K. dotyczące skierowania do szpitala psychiatrycznego oraz ujawnienie informacji o stanie zdrowia osobie nieuprawnionej są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w materialne postępowania wyjaśniającego. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. K. nie zawarł nowych nieznanych Rzecznikowi Praw Pacjenta okoliczności, które mogłyby wpłynąć na poczynione ustalenia. Po ponownym zbadaniu sprawy Rzecznik Praw Pacjenta uznał, że rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta złożył B. K., jednakże nie zarzucił naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego i materialnego, ani nie złożył żadnego wniosku procesowego. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego, i uważa, że materiał dowodowy nie został w sposób kompletny zebrany i rozpatrzony. Skarżący podniósł również, że M. K. bez jego zgody i wiedzy wykorzystała jego dokumentację medyczną, a skierowanie do szpitala psychiatrycznego wydane zostało bez jego wiedzy. 2. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. B. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na pismo Rzecznika Praw Pacjenta informujące, na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, iż utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2013 r. o niestwierdzeniu naruszenia prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych oraz prawa do zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem, o których mowa w art. 6 ust. 1 oraz 13 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. 3. Podstawowe znaczenie ma zatem rozstrzygnięcie, czy sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, a w konsekwencji czy skarga B. K. jest dopuszczalna. Artykuł 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oznacza to, że podstawowym przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, a także postanowienie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 4 ppsa dopuszcza również skargę na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym musi istnieć bezpośredni związek między aktem lub czynnością, a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawa. Oznacza to, że nie każda czynność organów administracji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych. 4. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było pismo wyjaśniające Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do skarżącego – B. K., o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta jest organem administracji publicznej, co wynika z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jednakże to nie oznacza, że każda jego czynność procesowa podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z treści pisma Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 9 października 2013 r. wyraźnie wynika, że pismo to zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 tej ustawy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: (1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; (2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; (3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wymieniony przepis wyraźnie stanowi o wyjaśnieniu wnioskodawcy, że nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta, przy czym "wyjaśnienia" nie można utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej, czy zaskarżalnego postanowienia. Nie jest to bowiem władcza forma działania administracji publicznej. Należy zauważyć, że w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym naruszenia praw pacjenta stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 w/w ustawy). Natomiast z regulacji art. 53 ust. 3 w/w ustawy w zw. z art. 127 § 3 kpa wynika, że w przypadku stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Jednakże to unormowanie nie przesądza jeszcze, że wydany akt, czy też podjęta przez Rzecznika czynność, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżony akt jest niczym innym, jak opinią, która nie wywołuje w żadnych skutków prawnych dla skarżącego. Ani nie przyznaje, ani nie konkretyzuje czy pozbawia Bogdana Kozłowskiego zagwarantowanych mu ustawowo praw i obowiązków. Wyjaśnia tylko wynik postępowania przed Rzecznikiem Praw Pacjenta. Nie jest to więc władcza forma działania administracji publicznej. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta odróżnia bowiem w swoich przepisach instytucje wyjaśnienia, iż nie dopatrzono się naruszenia prawa pacjenta, od rozstrzygnięcia sprawy w drodze postanowienia lub decyzji. W szczególności art. 62 w/w ustawy przewiduje wydanie postanowienia, z kolei art. 63 ust. 1 i 64 ust. 1 przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepisy te regulują postępowanie w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjenta, jednakże w przedmiotowej sprawie nie mają one zastosowania. Powyższe oznacza, że ustawodawca wprowadził odmienne rozwiązania prawne, które służą ochronie praw pacjenta, przy czym rozstrzygnięcie w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjenta podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Skoro więc przedmiotem zaskarżenia było pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowanie do skarżącego, informujące go jedynie o sposobie zakończenia postępowania w przedmiocie naruszenia praw pacjenta, to stwierdzić należy, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to pismo nie przysługuje. Instytucja Rzecznika Praw Pacjenta została utworzona głównie w celu ochrony praw pacjenta (art. 41 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). W razie stwierdzenia, że zostały naruszone indywidualne prawa pacjenta organ ten nie wydaje decyzji administracyjnej, tylko kieruje wystąpienie do danego podmiotu. To wystąpienie ma charakter jedynie sygnalizacji problemu, uprawnienia decyzyjne Rzecznika Praw Pacjenta mają charakter marginalny. Analogiczny pogląd zaprezentowano już w orzecznictwie sądowym, m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. I OSK 1161/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja Rzecznika Praw Pacjenta została ukształtowana na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich, w przypadku którego ocena podejmowanych przez niego działań nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Należy także wyjaśnić, że wprawdzie organ administracji w zaskarżonym piśmie z dnia [...] października 2013 r. pouczył skarżącego o tym, że może on wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od daty otrzymania rozstrzygnięcia, jednakże takie pouczenie jest w sposób oczywisty błędne i nie może samo przez się przyznać skarżącemu prawa do skargi od rozstrzygnięcia, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przeciwnym wypadku doprowadziłby to do zmiany uregulowania ustawowego, co w sposób oczywisty jest niedopuszczalne. IV. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Przepis ten, w powiązaniu z art. 134 § 1 tej ustawy oznacza, że Sąd z urzędu ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę kwestię ewentualnej dopuszczalności skargi administracyjnej na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że skarga nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. V. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. VI. Zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 200 zł, tytułem wpisu sądowego od skargi znajduje swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.