II SAB/Lu 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 sprawy ze skargi A. S. i M. S na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę do załatwienia wniosku A. S. i M. S. z dnia 8 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Spółki na rzecz A. S. i M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Lu 56/14 Uzasadnienie W piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 r. A. i M. małżonkowie S. zwrócili się do P. S.A. o wydanie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust.3 oraz art.6 ust.1 pkt.3 lit.a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem na stanowiącej ich własność nieruchomości nr ..., położonej w M., linii elektroenergetycznych. Ponieważ spółka na wniosek nie udostępniła żądanych dokumentów, A. i M. małżonkowie S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność P. SA w L. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1. Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ocenie skarżących w przypadku skargi na bezczynność nie są oni związani jakimkolwiek terminem, lecz mogą ją skutecznie wnieść, aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu. Wniesienie skargi nie musi być ponadto poprzedzone złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, takiego bowiem wymogu nie przewidują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślili, że celem ustawy jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem odmowa. Udostępnienie następuje w formie czynności materialno-technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy kpa. Te znajdują bowiem zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zdaniem skarżących spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5 zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżących dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na spółkę obowiązek ich udzielenia. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone powinno być wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej wniesienie skargi takim wezwaniem nie zostało poprzedzone, a zatem skarga powinna został odrzucona. Spółka zaznaczyła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treści aktów administracyjnych. W tym katalogu nie ma kategorii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych". Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W ocenie Spółki nie można za zidentyfikowane uznać "wszelkich ewentualnych decyzji". Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącego. Spółka przekonywała, że nie jest też podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu, z którego działalnością (bezczynnością) wiąże się uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Nawet jednak, gdyby przypisać żądanym informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie powinno odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Spółka zaznaczyła, że nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie, jak wspomniano, w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu. W jej mniemaniu żądane informacje mieszczą się ponadto w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wprawdzie jej definicji, jednak według art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Żądane informacje stanowią zatem tajemnicę w świetle art.5 ust 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu spółki dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Odmienne zapatrywanie samej spółki, wywodzącej z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi, nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tymczasem w orzecznictwie ustabilizowany jest już pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. w art. 37 kpa czy art. 101a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Równie zasadny jest zarzut skarżącego co do pozostawania spółki w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze zgodnie uznaje się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na tle ustawy o dostępie informacji publicznej bezczynność podmiotu zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie reaguje na żądanie, ale również, gdy powstaje spór co do jej charakteru. Jeśli podmiot do którego wniosek skierowano uważa, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ogranicza się jedynie do pisemnej odpowiedzi. W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje skarga na jego bezczynność, natomiast dalszej oceny wniosku dokonuje sąd, który uwzględniając skargę zobowiązuje do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak, co warto zaznaczyć, nie do samego jej udzielenia. W tym przypadku podkreślenia wymaga, że spółka na żądanie skarżących odpowiedziała, po kolejnym wezwaniu, że żądana informacja stanowi wewnętrzną dokumentację Spółki. Wobec takiego odniesienia się do wniosku uzasadnione jest przekonanie o pozostawaniu spółki w bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r. I OSK 554/11 opubl. w CBOSA ). Wobec uznania, że Spółka P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącego dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów skargę A. i M. małżonków S. Sąd uznał za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał P. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 8 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w sprawie wniosku skarżących miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p. Spółka udzieliła odpowiedzi na pismo skarżących po upływie blisko 10 miesięcy nie odnosząc się do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Do tego wniosku odniosła się lakonicznie po skierowanym do niej w dniu 9 lipca 2012 r. kolejnym wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a