II SA/Wa 2361/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z [...] marca 2013 r. P. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty w drodze wyjątku, wskazując, że jest chory na schizofrenię paranoidalną i nie posiada żadnych źródeł utrzymania. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Przywołując treść powyższego przepisu i oceniając okoliczności fatyczne sprawy, organ uznał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w zatrudnieniu wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały zatem przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnienia do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnosząc o zmianę skarżonej decyzji podał, że był już chory w 2008 r. Próbował podjąć zatrudnienie, ale z uwagi na jego postępowanie był z pracy zwalniany. Podkreślił, że nie ma środków utrzymania, a choroba nie pozwala na wypracowanie wymaganego okresu zatrudnienia. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołując się do treści art. 83 ustawy podkreślił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Jednocześnie uznał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Organ podał, że orzeczeniem z [...] kwietnia 2013 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od 19 sierpnia 2010 r. do 30 kwietnia 2015 r. Zwrócił uwagę, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz koniecznie są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. W rozpoznawanej sprawie lekarz orzecznik ZUS oparł się na przedłożonych dowodach, zaś od orzeczenia tego nie wniesiono sprzeciwu ani ma zgłoszono zarzutu wadliwości. Organ takim orzeczeniem jest natomiast związany. W dalszej kolejności organ podał, że zamiast 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udokumentował 2 lata, 7 miesięcy i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie od 5 września 2007 r. do 5 listopada 2009 r. skarżący nie podjął pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w wykazanym okresie na była wobec skarżącego orzeczona całkowitą niezdolność do pracy. Organ uznał wprawdzie trudną sytuację materialną skarżącego, ale ocenił, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podkreślił, że ubiega się o rentę w związku z brakiem poprawy stanu zdrowia. Wskazał, że jego niewłaściwe zachowanie jest zauważalne, co wyklucza go z aktywności zawodowej. Jednocześnie podał, że może udokumentować dodatkowy 8-miesięczny okres pracy. W odpowiedzi na skargę organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z 27 marca 2014 r. opiekun prawny skarżącego B. S. podała, że skarżący przez 8 miesięcy pracował jako kucharz i wniosła o zaliczenie tego okresu do stażu pracy. Z dołączonych do tego pisma dokumentów wynika, że P. S. został całkowicie ubezwłasnowolniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka jednak co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku u nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki, zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej postaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 5 maja 2011, I OSK 167/11, publ. https://cbos.nsa.gov.pl). W orzeczeniu z 17 stycznia 2013 r. (I OSK 2701/12, publ. j.w.) NSA wyraził pogląd, iż organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datę jej powstawania tylko w sprawach, w których to kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenia nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że ze sprawy nie wynika, aby skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w okresie od 5 września 2007 r. do 5 listopada 2009 r. nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ nie uwzględnił i nie rozważył natomiast, akcentowanych przez skarżącego trudności z utrzymaniem pracy, co wynikało, jak podaje z przyczyn zdrowotnych związanych ze zdrowiem psychicznym. Doświadczenie życiowe wskazuje, że choroba psychiczna nie powstaje z dnia na dzień, a jej objawy istniejące już wówczas gdy choroba ta jeszcze nie jest ostatecznie zdiagnozowana, nie czynią z danej osoby pełnowartościowego pracownika co wyklucza jego normalne zatrudnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia lekarskiego nie wynika, aby choroba skarżącego powstała nagle, zwłaszcza ze symptomy jej były widoczne wcześniej. Orzeczenie to nie potwierdziło wcześniejszej zdolności do pracy skarżącego, stąd ustalenia i rozważenia wymagają jej skutki dla zdolności skarżącego do pracy. Nie można przy tym pominąć, że choroba skarżącego doprowadziła ostatecznie do jego całkowitego ubezwłasnowolnienia w 2014 r. , co zdaje się wskazywać na jej wcześniejsze powstanie niż dopiero 2010 r. Na ten aspekt zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej lub częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zwrócić również należy uwagę, czego nie uwzględnia w swoich rozważaniach organ, że w okresie wykazywanej przez organ przerwy skarżący podejmował próbę kontynuowania nauki, która jednak z uwagi na problemy zdrowotne nie powiodła się. Do kwietnia 2006 r. skarżący uczył się w Technikum. Oznacza to, że skarżący po uzyskaniu pełnoletności w 2003 r. nie unikał zatrudnienia, tylko kontynuował naukę. Zestawienie daty ukończenia szkoły z datą orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy wskazuje, że dzieli je okres niewiele ponad 4 lat, w którym to okresie skarżący miałby uzyskać wymagany 4 letni staż zatrudnienia. W okresie tym skarżący podejmował wszak dalsze próby nauki, ujawniły się też problemy z jego zdrowiem psychicznym, które to okoliczności winny być ocenione przez organ w ramach przesłanki szczególnych okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania. Uzupełni też ustalenia faktyczne w kierunku wskazanym przez skarżącego w skardze tzw. co do dodatkowego okresu zatrudnienia, którego uwzględnienie może doprowadzić ostatecznie do sytuacji, że brakujący skarżącemu okres zatrudnienia będzie stosunkowo niewielki. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie o wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a.