II SA/Lu 1110/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. i L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o nałożeniu obowiązku postanawia odrzucić skargę. II SA/Lu 1110/13 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia S. i L. M. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].BW, nakładającego na S. i L. M. obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domów jednorodzinnych w technologii tradycyjnej na działce nr 524/1 w S . W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi co oznacza, że nie od każdego postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej przysługuje zażalenie. Reguły te odnoszą się również do postanowień wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy kwestionowane postanowienie, nakładające obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska określonych dokumentów, nie rozstrzygało o istocie sprawy, lecz dotyczyło kwestii powstałej w toku postępowania. Z treści art. 96 ust. 3 ustawy nie wynika, aby wydane na jego podstawie postanowienie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji i możliwość taka nie wynika także z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to postanowienie złożyli do Sądu S. i L. M., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący, powołując się na art. 37 § 1 K.p.a., zarzucili, że zaskarżone postanowienie niezasadnie nakłada na nich obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu skargi opisali podejmowane przez nich działania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domów jednorodzinnych w technologii tradycyjnej na działce nr 524/1 w S . Zarzucili, ze postanowienie Kolegium jest nieobiektywne, a organ ten wspiera Wójta Gminy w jego niekompetencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") na zaskarżone postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga S. i L. M. dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na nich obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska "wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech domów jednorodzinnych w technologii tradycyjnej na działce nr 524/1 w S ". Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., z których wynika, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność zażalenia postanowieniem, od którego nie służy zażalenie w administracyjnym toku instancji. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz dotyczy kwestii wpadkowej, incydentalnej nie mającej decydującego znaczenia dla wyniku postępowania administracyjnego. Brak jest również podstaw, by uznać, że postanowienie to kończy postępowanie administracyjne w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, co prawidłowo dostrzegło Kolegium, dając temu wyraz w odpowiedzi na skargę, że pojęcie "postanowienie kończące postępowanie", określone w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., może być odnoszone jedynie do tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie, a nie tylko rozstrzygają pewne kwestie, jakie wynikają z jego toku. W sytuacji więc, gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię w toku postępowania i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to tym samym brak jest możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie (zob. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., II GSK 352/05, niepubl.). Należy podkreślić, że nie jest oczywiście dopuszczalne utożsamianie wydanego przez Kolegium w toku instancji postanowienia z postanowieniem, które rzeczywiście kończy postępowanie administracyjne – na przykład postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Niewątpliwie zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy orzekał jedynie w kwestii proceduralnej zaistniałej w trakcie postępowania, co wiąże się z określonymi konsekwencjami procesowymi. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę S. i L. M.należało uznać za niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego nie podlegającego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Ocena przez Sąd legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] byłaby natomiast możliwa w trybie art. 135 P.p.s.a., to jest wówczas, gdyby została skutecznie zaskarżona decyzja organu drugiej instancji kończąca postępowanie w sprawie, w której toku wydane zostało to postanowienie. Z tych względów Sąd orzekł, jak w postanowieniu.