II SA/Ol 165/14

Dnia 2 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody z dnia "[..]", Nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za grunty I. uchyla zaskarżoną decyzję: II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" orzekł o odmowie ustalenia L. P. odszkodowania za grunty oznaczone w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]" numerami działek "[...]" i nr "[...]". W podstawie prawnej powołano przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podział nieruchomości został dokonany na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, a nie na wniosek właściciela nieruchomości, dlatego brak jest przesłanki niezbędnej do pozytywnego załatwienia wniosku o odszkodowanie. Ponadto organ wyjaśnił, że wprawdzie pełnomocnik strony wykluczył możliwość zastosowania w sprawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednak w związku z ostateczną decyzją Wojewody z dnia "[...]" o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa przedmiotowych działek organ rozpatrzył również złożony wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Z uwagi jednak na fakt, że wniosek o odszkodowanie został wniesiony w dniu "[...]", a zatem wpłynął po terminie określonym w powołanym przepisie, stwierdzono że roszczenie o odszkodowanie z tego tytułu wygasło i nie może być dochodzone. Od decyzji tej odwołanie wniosła pełnomocnik L. P. – adw. A. P., żądając jej uchylenia i ponownego rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Zarzuciła organowi wybiórcze podejście do przepisów prawa, co samo w sobie winno skutkować uchyleniem decyzji. Podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego nie unieważniło decyzji z dnia "[...]", a zatem pozostaje ona w obrocie prawnym i wywołała wyrażone nią skutki prawne. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istnieje zatem obowiązek ustalenia odszkodowania, pomimo braku wniosku właściciela nieruchomości. Skoro bowiem brak tego wniosku nie wyeliminował decyzji z obrotu prawnego, to fakt ten nie może być uzasadnieniem dla odmowy stwierdzenia, że decyzja ta wywołała także inne skutki prawne wyrażone tym przepisem. Przedmiotowa decyzja spowodowała przejście własności określonych działek na rzecz gminy oraz aktywowała uprawnienie ówczesnych właścicieli do odszkodowania z tego tytułu. Inne stanowisko w tej kwestii stanowiłoby w ocenie pełnomocnika strony naruszenie Konstytucji RP. Ponadto w ocenie pełnomocnika strony decyzja Wojewody z dnia "[...]" stwierdzająca nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie wywołuje skutku prawnego w zakresie daty i podmiotu, na który własność ta przeszła wcześniej. W związku z tym stronie przysługuje odszkodowanie i nie uległo ono przedawnieniu. Przy czym podniosła, że decyzja z "[...]" nadal nie została prawidłowo doręczona. Pełnomocnik strony podała także, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z "[...]" była wydawana w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co również wynika bezpośrednio z jej treści. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały również wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dlatego, pomimo braku zachowania właściwych procedur i z rażącym naruszeniem przepisów prawa, doszło do wywłaszczenia. Zatem także poprzednicy prawni wnioskodawcy zostali pozbawieni prawa do odszkodowania, zaś wydanie decyzji o podziale nieruchomości, mimo braku wniosku właściciela nieruchomości oraz wydanie jej wobec osoby nieżyjącej, pozbawiło spadkobierców i nowych właścicieli nieruchomości, prawa bycia stroną w postępowaniu wywłaszczeniowym. W ocenie pełnomocnika strony pominięcie tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji przemawia za uznaniem, że materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wnikliwy i wszechstronny, a ponadto pominięto fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia "[...]". Pełnomocnik strony wskazała także, że gdyby uznać, że jedyną podstawą do wypłaty odszkodowania w sprawie jest art. 73 ustawy z 13 października 1998r., to termin zawity określony na składanie wniosków o takie odszkodowanie jest niekonstytucyjny. Wprawdzie Trybunał badał powołany przepis, ale nie w kontekście braku przepisów pozwalających na rozpatrzenie wniosku złożonego po terminie wskazanym w przepisie, jeśli stronie uniemożliwiono jego złożenie na skutek zawinionego i niezgodnego z prawem dziania organów administracji publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i umorzył postępowanie w tej sprawie, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia "[...]" – wydaną na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych - Kierownik Urzędu Rejonowego w "[...]", zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność C. P., stwierdzając w jej sentencji, że działki nr "[...]" i nr "[...]" przeznaczone są pod modernizowaną drogę krajową Nr "[...]". Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" stwierdziło, że powołana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Wskazano, że w myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy tej ustawy utraciły moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a zakres regulacji art. 10 przejął art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997r. W myśl tego przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ocenie organu odwoławczego stronie nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ działki nr "[...]" i nr "[...]" nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpiła Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w "[...]". Nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co potwierdziła decyzja Wojewody z dnia "[...]". Takie samo stanowisko zaprezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia "[...]", wskazując że decyzja z dnia "[...]" nie spowodowała przejścia działek nr "[...]" i nr "[...]" na własność innego podmiotu, bowiem podział przedmiotowej nieruchomości nie nastąpił na wniosek jej właściciela, lecz na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w "[...]". Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przy czym zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie ustalane jest według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wskazano, że M. P. oraz L. P. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w dniu "[...]". Starosta "[...]" zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie podstawy prawnej odszkodowania. W odpowiedzi pełnomocnik stron jednoznacznie wskazała na art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r., a wobec tego Starosta "[...]" był nieuprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W aktach sprawy brak jest bowiem wniosku złożonego przez stronę o ustalenie odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 powyższej ustawy, a tylko taki wniosek o ustalenie odszkodowania powoduje wszczęcie postępowania. Wyjaśniono ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ przepisy tej ustawy stanowiły, że wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana i w związku z tym odszkodowanie z tego tytułu nie przysługuje. Wskazano, że strona winna ubiegać się o odszkodowanie na drodze cywilnej. Na powyższą decyzję skargę wniósł L. P. reprezentowany przez pełnomocnika. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez brak zastosowania art. 10 ust. 5 tej ustawy, a w konsekwencji brak ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za wywłaszczenie nieruchomości. Wskazano także na naruszenie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także naruszenie przepisów k.p.a. oraz Konstytucji RP poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych ustaleń; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co narusza zasadę pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwej odmowy ustalenia odszkodowania; rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji oraz o ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji będącej przedmiotem skargi i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc że skoro decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" wywołała skutki prawne w postaci podziału nieruchomości, to winna wywołać także inne skutki, w tym obowiązek odszkodowawczy, nawet w przypadku braku wniosku właściciela nieruchomości. Ostatecznie zdaniem skarżącego należy uznać, że decyzja ta miała charakter wywłaszczeniowy, co także daje prawo do żądania odszkodowania. Ponownie zarzucił, że organ nie rozpatrzył wniosku na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ponownie zakwestionował jego konstytucyjność. Ponadto wskazał, że skoro Kolegium stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z "[...]" wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to winien powstać obowiązek odszkodowawczy na podstawie art. 160 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powstania obowiązku odszkodowawczego na podstawie art. 160 k.p.a. wyjaśniono, że nie stanowi to przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, lecz z zupełnie innych względów niż wskazano to w skardze. Należy podnieść, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, do zastosowania których jest uprawniony organ odwoławczy, gdy odwołanie jest dopuszczalne i wniesione z zachowaniem terminu. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzje – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik na jej rozstrzygnięcie (§ 2) lub też uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Wymienione w przepisie tym rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a zatem nie może on przy rozpoznaniu danej sprawy wykraczać poza ich zakres. O powyższym charakterze świadczy kategoryczne i enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji, które stanowią sposób zakończenia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie, którego nie przewiduje art. 138 k.p.a. jest niedopuszczalne. Kompetencje organu drugiej instancji do wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego są ograniczone w takim znaczeniu, że organ odwoławczy może podjąć tylko jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138 k.p.a. i tylko w granicach przez ten przepis wyznaczonych. Decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie organ odwoławczy – powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i umorzył postępowanie w tej sprawie, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w powołanych przepisach prawa. Sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się bowiem z dwóch elementów, przy w jednym organ odwoławczy uchyla skarżoną decyzję (w całości lub w części), a w drugim - w zależności od okoliczności danej sprawy – orzeka, co do istoty sprawy bądź też umarza postępowanie pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, że w przedmiotowej sprawie toczyło się jedno podstępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za grunty. Wnioskodawca bowiem wniósł o ustalenie odszkodowania za grunty, przeznaczone pod modernizacją drogi. Nie określił żadnej podstawy prawnej swojego żądania, a uczynił to dopiero jego pełnomocnik - na wyraźne wezwanie organu I instancji. Należy jednak podkreślić, ze to organ administracji – a nie strona – stoi na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Zatem niezależnie od podstawy prawnej przytaczanej przez stronę organ musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie załatwić sprawę zgodnie z przepisami prawa, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zatem w niniejszej sprawie organ był związany jedynie wnioskiem strony o ustalenie odszkodowania za grunty, a nie jego podstawą prawna i musiał rozpatrzyć sprawę mając na względzie nie tylko przepisy prawa przytaczane przez stronę, ale wszystkie przepisy regulujące te kwestie. Zasadnie zatem organ I instancji nie ograniczył się do rozpatrzenia wniosku w oparciu o powołany przez stronę art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także w oparciu o art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym zakresie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że rozpatrzenie sprawy w trybie art. 73 powołanej ustawy wymaga złożenia innego rodzaju wniosku, niż ten który został złożony w niniejszej sprawie. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013r. (Sygn. akt I OSK 2082/11, LEX nr 1336369) przepis art. 73 ustawy z 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie precyzuje z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania. Co więcej w wyroku tym stwierdzono, że przepis ten nie nakazuje nawet wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy winien zatem podjąć ponownie stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Natomiast pełnomocnikowi strony skarżącej należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie załatwia spraw administracyjnych, a jedynie – w myśl powołanych wyżej przepisów - kontroluje działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem nie znajduje podstawy prawnej zawarty w skardze wniosek o ustalenie odszkodowania. Przy czym z uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja została uchylona wyłącznie ze względów formalnych, Sąd nie może odnieść się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, gdyż wypowiadanie się w tej kwestii przed prawidłowym zakończeniem postępowania administracyjnego byłoby przedwczesne. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd na mocy art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.