I OSK 2116/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1168/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1168/13 oddalił skargę J. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 1 stycznia 2001 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął postępowanie w sprawie założenia ewidencji lokali oraz modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie Miasta Łodzi. W wyniku przeprowadzonej w terenie weryfikacji użytków gruntowych wykonawca prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków ustalił, że dla działki o nr [...] aktualnym użytkiem gruntowym jest "dr" (droga). Podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków ustalony został przebieg linii rozgraniczających teren użytkowany na dzień 31 grudnia 1998 r. jako "droga" od terenów użytkowanych w inny sposób. Projekt operatu opisowo - kartograficznego w dniu 30 października 2004 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, co zostało ogłoszone przez Prezydenta Miasta Łodzi w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 309 z dnia 19 listopada 2004 r. W dniu 1 lipca 2013 r. do Łódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej wpłynęło zgłoszenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków, złożone przez uprawnionego geodetę, zawierające aktualizację zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegające na ujawnieniu użytku "B" na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w Łodzi w obrębie ewidencyjnym [...]. Jako podstawę ujawnienia zmiany wskazano wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz mapę wywiadu w terenie, sporządzoną na podkładzie mapy sytuacyjno-wysokościowej wykonanej przez geodetę. Na podstawie ww. dokumentów w dniu 3 lipca 2013 r. została zatwierdzona zmiana zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków polegająca na ujawnieniu użytku "B" na przedmiotowej działce. Podczas zatwierdzania zmiany, tj. w dniu 3 lipca 2013 r., nie były znane organowi wszystkie okoliczności dotyczące przedmiotowej działki, a mianowicie: decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji dotyczącej budowy ogrodzenia od strony ulicy [...] i [...], wniosek Zarządu Dróg i Transportu z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie wszczęcia postępowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie użytkowania, urządzenia podziemne, tzn. przewody energetyczne wysokiego i niskiego napięcia, pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia 2 lipca 2013 r. dotyczące niedokonywania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...], w obrębie [...] ze względu na toczące się postępowanie w trybie art. 73, a dotyczące przejęcia przez gminę gruntów trwale zajętych pod drogi publiczne. Z uwagi na powyższe okoliczności, w dniu 5 lipca 2013 r. w ewidencji gruntów i budynków przywrócono pierwotne zapisy dla działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu użytku gruntowego "B" (tereny mieszkaniowe) dla działki [...] z obrębu ewidencyjnego [...]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli B. Ł., J. B. - zarządca nieruchomości [...], W. B., S. K. i T. K., podnosząc że przedmiotowa działka jest ogrodzona i nie jest użytkowana jako droga. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazał, że organ I instancji nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, naruszając przepisy proceduralne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu I instancji została skierowana do J. B. - zarządcy nieruchomości [...]. W aktach sprawy brak jest oświadczenia reprezentowanych przez niego właścicieli przedmiotowej nieruchomości (pełnomocnictwa) do występowania w ich imieniu. Również, jak wynika z wypisu z rejestru ewidencji gruntów, J. B. nie jest właścicielem przedmiotowej działki. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniem z dnia 4 września 2013 r., z wniosku Prezydenta Miasta Łodzi, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Łódź - miasto na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r. - na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - własności części nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...], o powierzchni [...]ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja użytków na gruncie jest dokonywana z urzędu lub na wniosek właściciela (§ 46 rozporządzenia). W postępowaniu wszczętym na wniosek starosta ma po pierwsze obowiązek ustalić, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz określić krąg stron właściwych w sprawie. W niniejszym postępowaniu, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania wszczętego na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nie jest to możliwe, gdyż decyzja w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną i określa nabycie z mocy prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku Łódź - miasto na prawach powiatu) z dniem 1 stycznia 1999 r. i tym samym determinuje zakres żądania. Wnioskodawca może bowiem wystąpić o zmianę użytków tylko na działkach, których jest właścicielem lub pełnomocnikiem właściciela. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. B. wskazał, że uzasadnienie decyzji zostało oparte na przeświadczeniu organu, że na zarządcy nieruchomości nie ciążą obowiązki związane z zarządzaną nieruchomością i interesem współwłaścicieli. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. obok zarządcy wnieśli wszyscy współwłaściciele działki. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie mogła dotyczyć odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, gdyż zmiany zostały wprowadzone, czego dowodem jest wypis z ujawnionym użytkiem gruntowym "B" dla działki [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że istotną kwestią wymagającą w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia przez sąd jest ustalenie, czy J. B. posiada interes prawny do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżący swój interes prawny wywodzi z upoważnienia do zarządzania nieruchomością położoną w Łodzi przy ul. [...]. Zatem należy rozważyć, czy skarżący jako zarządca nieruchomości posiada interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji dotyczącej zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, bowiem tylko podmiot posiadający interes prawny może być adresatem normy, o której mowa w art. 50 P.p.s.a. Sąd przypomniał, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, i innych osób władających nieruchomościami (art. 51 ustawy). Zawarty w rozdziale 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte, tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Powołany § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a według ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis § 11 daje podstawę do wykazywania w ewidencji gruntów: użytkowników wieczystych gruntów; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust 1, § 10 ust. 1 pkt 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wskazanie kręgu podmiotów, na wniosek których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 12 ust. 1, § 46 ust. 2 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów, zdaniem Sądu, wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Wobec powyższego, dla osób niebędących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych nie jest możliwe, gdyż nie mają one własnego, indywidualnego interesu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie ulega wątpliwości, że J. B. nie jest właścicielem, ani współwłaściciel nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], ani innym podmiotem wymienionym w ww. przepisach. Tymczasem z treści skargi wynika, że wniósł ją we własnym imieniu, jako zarządca nieruchomości. Załączone przez skarżącego upoważnienia do zarządzania przedmiotową nieruchomością nie dają podstaw do przyjęcia, że ma on własny, indywidualny interes prawny, który uprawniał go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Załączone zaś do akt sądowych pełnomocnictwo z dnia 19 kwietnia 1999 r. nie obejmuje umocowania skarżącego przez żonę A. B. - współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości - do wniesienia w jej imieniu skargi na decyzję z dnia [...] września 2013 r. w sprawie administracyjnej dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jednocześnie treść skargi nie wskazuje, że wnosi ją w imieniu żony, lecz we własnym imieniu. Ponadto pomimo wezwania sądu skarżący nie wyjaśnił, że wniósł skargę w imieniu innej osoby. Zdaniem Sądu, skarga złożona przez skarżącego jako zarządcę nieruchomości jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż została wniesiona przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego. Wnosząc zatem skargę, skarżący dokonał czynności procesowej, do której nie był uprawniony w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a., co z kolei wyłącza możliwość merytorycznego rozpoznania tego środka odwoławczego. Natomiast okoliczność dopuszczenia przez organ J. B. do udziału w postępowaniu, czy też tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni go automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie: - art. 25 § 1, art. 32 i art. 33 P.p.s.a. w zakresie błędnej oceny zdolności występowania skarżącego przed sądem administracyjnym; - art. 95 k.c. w zakresie granic zastępstwa prawnego; - art. 734 k.c. w zakresie zlecenia skarżącego i możliwości podejmowania czynności; - art. 184-186 usatwy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zakresie zasad zarządzania nieruchomościami i zakresu uprawnień zarządcy; 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 11 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy; - oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie niewłaściwie wydanych decyzji; - art. 171 P.p.s.a. w związku z art. 365 i art. 366 k.p.c. w zakresie wykłądni powagi rzeczy osądzonej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi decyzjami Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2013 i Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pismem z dnia 25 maja 2016 r. J. B. wniósł o odroczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 czerwca 2016 r. z powodu zbiegu terminów z rozprawą w Sądzie Okręgowym w Łodzi Wydział IV Karny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zatem postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym. Rozpoznanie sprawy w takim zakresie oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jego podstawami, czyli wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy, albowiem w niniejszej sprawie skarżący ustanowił zawodowego pełnomocnika radcę prawnego M. W., a udzielone pełnomocnictwo obejmowało nie tylko sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, ale również reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy. Mając na uwadze, że skarga została oddalona, albowiem wnoszący nie legitymuje się interesem prawnym, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów prawa materialnego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżący w samej skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że wnosi ją jako zarządca nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] przyjmując, że zarządca posiada własny interes prawny w jej wniesieniu, tym samym posiada legitymację do wniesienia skargi. Z poglądem tym nie można się zgodzić, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, to w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 25 § 1, art. 32, art. 33 p.p.s.a. Art. 25 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Z kolei zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, natomiast jak wynika z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Powołane przepisy określają zdolność sądową (art. 25), strony w postępowaniu sądowoaministarcyjnym (art. 32) oraz uczestników postępowania sądowoadministarcyjnego (art. 33), tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia jest bezprzedmiotowy zważywszy, że to skarżący J. B. wniósł skargę, która została rozpatrzona, a kwestia jego zdolności sądowej i bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie była kwestionowana. W dalszych zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 95 kc i art. 734 kc. Zgodnie z art. 95 § 1 kc z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela. § 2 Czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Przepis ten reguluje istotę instytucji przedstawicielstwa, która może mieć charakter zarówno przedstawiciela ustawowego jak i pełnomocnika. Rolą przedstawiciela jest złożenie oświadczenia woli w imieniu reprezentowanego. Chodzi zatem o zastąpienie go przy czynności prawnej. Jednym słowem przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz reprezentowanego. Z kolei art. 734 kc dotyczy umowy zlecenia, zgodnie z tym przepisem § 1 Przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie, § 2 W braku odmiennej umowy zlecenie obejmuje umocowanie do wykonania czynności w imieniu dającego zlecenie. Przepis ten nie uchybia przepisom o formie pełnomocnictwa. Odwoływanie się do powyższych przepisów mogłoby być zasadne wówczas gdy strona nie dokonywała określonej czynności prawnej osobiście, a przez przedstawiciela, który działa w jej imieniu i na jej rzecz. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy podnoszenie w zarzutach skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia powyższych przepisów w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie jednoznacznie wskazuje, że działa jako zarządca nieruchomości i z tego tytułu wywodzi swoją legitymację, a nie z faktu bycia przedstawicielem innych podmiotów, jest oczywiście bezzasadne. W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano jeszcze na naruszenie art. 184-186 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zasad zarządzania nieruchomościami i zakresu uprawnień zarządcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu ograniczono się do wskazania art. 185 i 186 ustawy i stwierdzenia, że zgodnie z tymi przepisami zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnieniu bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że z dniem 1 stycznia 2014 r. (Dz. U z 2013 r., poz. 829) został uchylony art. 184 ustawy, który dotyczył zawodu zarządcy nieruchomości, został również uchylony ust. 1 art. 185 ustawy, który w punktach od 1 do 6 określał na czym polega zarządzanie nieruchomością. To właśnie treść uchylonego art. 185 ust. 1 ustawy określającego na czym polega zarząd nieruchomością została przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast nadal obowiązuje art. 185 ust. 2 ustawy, który stanowi, że zarządca działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością. Z kolei w powołanym art. 186 ustawy ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 dotyczące zarządcy zostały również uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) pozostał ust. 3 dotyczy obowiązku zawarcia przez zarządcę umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej i ust. 4 zawierający delegacje do wydania rozporządzenia określającego zakres obowiązkowego ubezpieczenia zarządcy. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny dotyczący powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 184-186 ustawy oraz uzasadnienie tego zarzutu sprowadzające się do przytoczenia uchylonego ust. 1 art. 185 ustawy, zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Na marginesie należy wskazać, że skarżący kasacyjnie J. B. występujący jako zarządca nieruchomości i z tego tytułu wywodzący swoją legitymację nie przedłożył umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z właścicielami nieruchomości, a tylko na podstawie umowy zarząd nieruchomością może być sprawowany. Nadto należy jeszcze zwrócić uwagę na uchylony z dniem 1 stycznia 2014 r. (ale obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ust. 6 art. 186 ustawy. Zgodnie z którym, przy wykonywaniu działalności zawodowej w związku z zawartą umową o zarządzanie nieruchomością, w zakresie objętym tą umową, zarządca odpowiedzialny zawodowo za jej wykonanie ma prawo wglądu oraz pobierania odpowiednich odpisów, wypisów i zaświadczeń zawartych w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 4) tabelach taksacyjnych i mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego gmin oraz decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) ewidencji ludności; 7) świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zarządca mógł pobierać odpisy, wypisy, zaświadczenia między innymi z katastru nieruchomości, (jego rolę nadal pełni ewidencja gruntów i budynków) natomiast nie mógł dokonywać żadnych czynności dotyczących wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Takiej podstawy prawnej nie znajdziemy również w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz w przepisach rozporządzeniach Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co szczegółowo wyjaśnił i uzasadnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a z uwagi, że przepisy te nie były przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, brak podstawy prawnej do odniesienia do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, a stanowisko prawne Sąd I instancji o braku interesu prawnego skarżącego J. B. do wniesienia skargi jest zasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 11, art. 107 § 1 kpa w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz w zakresie niewłaściwie wydanych decyzji, a co do których w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się do podniesienia, że uchylona decyzja nie mogła dotyczyć odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków gdyż zmiany zostały wprowadzone należy stwierdzić, że zarzuty te wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie mogą być uwzględnione. Skoro zasadnie i prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że skarżący J. B. nie będący właścicielem, ani współwłaścicielem nieruchomości, a występujący jako zarządca nieruchomości nie posiada własnego interesu prawnego, z którego można by wywieźć legitymację do wniesienia skargi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. i z tego powodu skarga została oddalona, to brak podstawy prawnej do odniesienia się do zarzutów, które dotyczą kwestii merytorycznych zaskarżonej w sprawie decyzji. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które bezpośrednio dotyczą zaskarżonej decyzji nie mogą być uwzględnione. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania to wskazano jeszcze na naruszenie art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 365 i 366 k.p.c., uzasadniając, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, niniejsza skarga kasacyjna ma na celu zmianę wyroku, aby uniknąć w innych postępowaniach powoływania się na ten wyrok. Powołany przepis art. 171 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutów skargi kasacyjnej, zarzuty skargi kasacyjnej mogą być bowiem oparte o naruszenie przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, natomiast Sąd I instancji nie stosuje przepisu art. 171 p.p.s.a. nie może tym samym go naruszyć. Zgodnie z art.171 p.p.s.a. powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, przepis ten samodzielnie reguluje granice stanu powagi rzeczy osądzonej. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 171 p.p.s.a. jest w oczywisty sposób bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.