II GSK 2172/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 368/14 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na D. G. kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z [...] września 2013r. Nr [...] Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 sierpnia 2013 r. w miejscowości Piła na drodze o kategorii droga krajowa (K10), został zatrzymany do kontroli samochód Scania wraz z przyczepą. Zestawem tym wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy z miejscowości Szczecinek do Piły, a przewożony w dwóch odkrytych kontenerach towar stanowił odpad, będący materiałem sypkim. Przewóz wykonywano na rzecz Firmy P. D. G.. Podczas kontroli dwukrotnie dokonano – w obecności kierowcy - pomiaru rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisków osi zespołu pojazdów. Pomiar ten został przeprowadzony na wyznaczonym, legalizowanym miejscu do ważenia pojazdów, za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych o numerach fabrycznych CH953197 oraz CH953139. Drugi pomiar wykonano na wniosek kierowcy. Po wybraniu wyników najkorzystniejszych dla strony stwierdzono, że rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów wyniosła 50,1 t, a nacisk podwójnej składowej osi napędowej wynosił 23,5 t. Nacisk pojedynczej osi nienapędowej przyczepy wyniósł 11,95 t. Organ przyjął przy tym procedurę ważenia polegającą na odliczeniu 2% od uznanego wyniku. Odcinek drogi, na której zatrzymano kontrolowany pojazd, dopuszcza ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 10 t. Natomiast nacisk podwójnej napędowej osi składowej dla kontrolowanego pojazdu winien wynieść 19 t (§ 5 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia). W związku z powyższym organ stwierdził przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów o 8,1 t, przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej składowej osi napędowej pojazdu o 4,5 t (nacisk przekroczony o ponad 20% w stosunku do nacisku dopuszczalnego) oraz przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej przyczepy o 2,95 t (nacisk przekroczony o ponad 20%). Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nałożył na D. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma P. D. G., karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego strona postępowania wskazała na różnice w wartościach nacisków poszczególnych osi, które zostały zarejestrowane pomiędzy dwoma pomiarami. W ocenie odwołującego tak znaczne różnice nie mogą wynikać z przemieszczenia się ładunku, a były spowodowane niesprawnością użytych do ważenia wag, które nie spełniały wymogów metrologicznych dla tego typu urządzeń - dopuszczalne błędy graniczne wynoszą nie więcej niż 3 jednostki elementarne. Odwołujący podkreślił, że fakt wyposażenia pojazdu w zawieszenie pneumatyczne osi napędowej nie tłumaczy zaistniałych rozbieżności w pomiarach, skoro obydwa pomiary dokonane zostały w tym samym miejscu. Nadto nie wszystkie osie wyposażone są w zawieszenie pneumatyczne. Odwołujący sprzeciwił się także określaniu nacisku wielokrotnej osi napędowej poprzez zsumowanie nacisków poszczególnych osi składowych, co prowadzi do różnicy pomiędzy pierwszy a drugim pomiarem wynoszącej 300 kg. W dalszej części odwołania strona podniosła, że organ nie ustalił rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, określając jedynie sumaryczną masę całkowitą. Użyte w czasie kontroli wagi SAW 10C pozwalają na wyznaczenie jedynie sumarycznej masy całkowitej. Tym samym nie można stwierdzić czy kontrolowany pojazd miał parametry umożliwiające wydanie zezwolenia kategorii VII, albowiem nie wiadomo czy jego rzeczywista masa całkowita przekroczyła 60 t. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt. 3 lit. c i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: "P.r.d."), a także art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do kontroli został zatrzymany dwuosiowy pojazd marki Scania o numerze rej. [...] wraz z trzyosiową przyczepą marki Schroeder-Wiesmoor o numerze rej. [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Organ, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz § 57 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, a także na art. 41 ust. 1 u.d.p. oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), uznał że w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono: 1) przekroczenie o 1,95 t nacisku pojedynczej osi nienapędowej (przekroczenie o 19,5%, nacisk osi wyniósł 11,95 t, po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% i zaokrągleniu w górę do 0,1 t.), 2) przekroczenie o 4,5 t nacisku podwójnej osi napędowej (przekroczenie o 23%, nacisk osi wyniósł 23,5 t), 3) przekroczenie o 8,1 t masy całkowitej (przekroczenie o 23%, masa całkowita wyniosła 50,1 t). Mając to na względzie organ stwierdził, że kara pieniężna winna być nałożona jak za brak zezwolenia kategorii VII, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt. 3 P.r.d. Organ zaznaczył przy tym, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie kategorii zezwolenia od I do VI, to kwalifikacja stwierdzonego naruszenia jest dokonywana w oparciu o zezwolenie kategorii VII. Zezwolenie na tę kategorię wydaje się bowiem, gdy przekroczono wielkości dopuszczalnych odstępstw określonych w zezwoleniach kategorii I-VI. Nadto z treści art. 140ab ust. 2 P.r.d. wynika, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, okoliczność w postaci prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii III-VII nie ma znaczenia. Ustawodawca przyjął bowiem, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, o numerach fabrycznych CH953197 i CH953139, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. z terminem ważności do 31 maja 2014 r. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 P.r.d. Strona nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia w oparciu o powyższą regulację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł D. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niezrozumiałe zredagowanie uzasadnienia decyzji, 2) naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do faktów mających zasadnicze znaczenie dla sprawy, a podniesionych w odwołaniu, 3) naruszenie zasady obiektywizmu poprzez oparcie rozstrzygnięcia na pomiarach dokonanych niesprawnymi wagami, 4) naruszenie art. 75 § 1 K.p.a., poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez nieuprawnionego do prowadzenia samodzielnych czynności kontrolnych pracownika Inspekcji Transportu Drogowego, 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyznaczenie w sposób wiarygodny rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów, co z kolei zamyka możliwość subsumpcji parametrów wagowych kontrolowanego zespołu pojazdów do którejkolwiek z siedmiu kategorii zezwoleń, a także możliwość zweryfikowania, czy nie zaistniały okoliczności uchylające odpowiedzialność przewoźnika na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt. 2 P.r.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, ale uznał że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Organ inspekcji transportu drogowego nakładając na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu pojazdem o nacisku podwójnej osi napędowej oraz nacisku pojedynczej osi nienapędowej, przekraczającym w jego ocenie dopuszczalne wartości, naruszył art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a P.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast stwierdzając przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, ze materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowi art. 140aa ust. 1 P.r.d., z którego treści wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 1 przywołanej ustawy, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt. 1 P.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 P.r.d., nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 P.r.d.). Sąd podkreślił, że obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej powoduje, że w postępowaniu administracyjnym, którego odpowiedzialność ta jest przedmiotem, szczególnego znaczenia nabierają gwarancje procesowe przysługujące stronie, a mające na celu ochronę jej praw. Powyższe oznacza, że na organie administracji orzekającym w sprawie ciąży obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w ramach którego podjęte zostaną wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w tym zwłaszcza poczynienia ustaleń odnoszących się do podmiotu podlegającego odpowiedzialności administracyjnej oraz przypisywanego mu deliktu administracyjnego, aby – działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) – nałożyć na ten podmiot z tytułu stwierdzonego deliktu administracyjnego sankcję administracyjną. Jednym z pojęć, którego wyjaśnienie ma istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 P.r.d., jest pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a P.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 P.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 P.r.d.). W świetle definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a P.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a P.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Ustawa ta problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego art. Minister właściwy do spraw transportu, o czym stanowi już ust. 2, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie art. 41 ust. 2 P.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), w którym Minister ustalił wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3). Analizując ww. przepisy Sąd doszedł do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w tym w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie – to jest dnia 27 sierpnia 2013 r., ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Jednocześnie, o czym była już mowa powyżej, z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, która prowadziłaby do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one właściwe zastosowanie. Należy również podkreślić, że wartości te winny być uregulowane odmiennie w zależności od rodzaju osi, o czym dobitnie świadczą poprzednio obowiązujące regulacje - w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 października 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321). Konsekwentnie Sąd uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 P.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a P.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 951), jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie stanowią "przepisów o drogach publicznych", o których mowa w art. 2 pkt. 35a P.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a P.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. Sąd przyjął, że o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rzeczonego rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.). Warto przy tym zauważyć, że odmiennie kwestia ta przedstawiała się w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 października 2012 r., w którym istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym była uregulowana w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy regulowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych (zob. lp. 6-8 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych w ówczesnym brzmieniu). Istniejący obecnie stan prawny stanowi przeoczenie ustawodawcy, do którego doszło przy nowelizacji z dnia 19 października 2012 r. Ustawodawca nie dostrzegł bowiem, przenosząc definicję pojazdu nienormatywnego do ustawy Prawo o ruchu drogowym, że zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych doprowadziła do tego, iż przepisy te nie odnoszą się już do nacisków pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych. Tymczasem bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji analizowanej problematyki, a więc takiej regulacji, w której przekroczenie dopuszczalnej wielkości każdego z istotnych dla tego bezpieczeństwa parametru (masa całkowita, wymiary pojazdu, nacisk osi – niezależnie od jej rodzaju), bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia, będzie pociągało za sobą odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego taki przejazd. Jednakże za powyższe przeoczenie ustawodawcy nie można obciążać podmiotów administrowanych, rozszerzając obecnie przewidziany zakres ich odpowiedzialności administracyjnej, a należy raczej oczekiwać jak najszybszej reakcji ze strony ustawodawcy, chociażby poprzez unormowanie w ustawie o drogach publicznych dopuszczalnych nacisków pozostałych rodzajów osi dla dróg publicznych o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej odpowiednio do 8, 10 oraz 11,5 t. Analiza załącznika nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzi bowiem do wniosku, że do takich właśnie wartości odwołują się parametry przewidziane w ramach zezwoleń poszczególnych kategorii. Wskazują one na naciski osi w wielkościach przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t bądź na naciski osi w wielkościach dopuszczalnych dla danej drogi w ogóle, a więc o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8, 10 albo 11,5 t (por. art. 41 u.d.p.). Na gruncie kontrolowanej sprawy organ administracji nie dostrzegł powyższych kwestii, co stanowi naruszenie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozostałe naruszenie w zakresie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, zakładając na potrzeby niniejszych rozważań, że zostało ono ustalone prawidłowo, nie doprowadzi do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej przewidzianej w art. 140ab ust. 1 pkt. 3 lit. c P.r.d., lecz co najwyżej kary pieniężnej przewidzianej w art. 140ab ust. 1 pkt. 2 P.r.d. Przechodząc w dalszej części uzasadnienia do ostatniego ze stwierdzonych przez organ naruszenia, a więc przekroczenia dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej, należy zauważyć że w tym zakresie art. 2 pkt 35a P.r.d. odnosi się do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem na gruncie tej ustawy należy poszukiwać regulacji wyznaczających dopuszczalną masę całkowitą pojazdu lub zestawu pojazdów. Prawidłowo organ w tym przypadku wskazuje na regulacje rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, które zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 5 P.r.d., aczkolwiek w przeprowadzonej analizie nieprawidłowo powołuje się na § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a tego rozporządzenia, zamiast na § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a. Ostatnio wspomniana nieprawidłowość wynika z błędnego uznania przez organ odwoławczy, że przedmiotem kontroli inspekcji transportu drogowego w niniejszej sprawie był dwuosiowy pojazd z trzyosiową naczepą, a nie trzyosiowy pojazd z dwuosiową przyczepą. Chociaż stwierdzenie to narusza art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie miało ono wpływu na wynik sprawy, bowiem zarówno w § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a, jak i w § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia dopuszczalna masa całkowita określona jest w wysokości 40 ton. Nadto, jak wynika z § 57 ust. 3 rozporządzenia, który znajduje w tej sprawie zastosowanie, dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 r. może wynosić 42 tony. Na tle tej ostatniej regulacji bez znaczenia pozostaje także i to, czy przedmiotowy zestaw pojazdu określimy – nieprawidłowo - mianem pojazdu członowego, czy też – prawidłowo – mianem zespołu pojazdów. W każdym bowiem przypadku dopuszczalna masa całkowita dla potrzeb kontrolowanej sprawy winna być wyznaczona na poziomie 42 ton i stanowić punkt odniesienia dla ustaleń faktycznych, czynionych przez organ w zakresie rzeczywistej masy całkowitej przedmiotowego zespołu pojazdów. W tym względzie organ dopuścił się jednakże naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd uznał, ze do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej Na gruncie kontrolowanej sprawy ważenia przedmiotowego zespołu pojazdów dokonano za pomocą przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych – SAW 10C – o numerze fabrycznym CH 953197 oraz CH 953139. Co istotne, kontrolujący przeprowadzili przy tym dwa ważenia, przy czym wyniki tych ważeń – odnośnie stwierdzonych nacisków poszczególnych osi – różniły się od siebie, a różnice te wyniosły nawet 1.200 kg. Pomimo wystąpienia tych różnic, przy jednoczesnym ich znacznym rozmiarze, organ w sposób niewystarczający wyjaśniły kwestie z tym związane. Organ odwoławczy, pomimo zarzutów podniesionych w tym zakresie przez skarżącego w odwołaniu, w ogóle nie odniósł się tego problemu, czym naruszył nie tylko przywołane już powyżej przepisy - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., lecz także wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei organ pierwszej instancji ustosunkował się do tej kwestii w sposób zdawkowy, dostrzegając w swoich rozważaniach tylko niektóre z zaistniałych rozbieżności – odnośnie pojedynczej osi przyczepy, a dalsze uwagi czyniąc względem zawieszenia pneumatycznego podwójnej osi napędowej pojazdu samochodowego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym, czy przedstawiona mechanika zawieszenia pneumatycznego mogła spowodować różnice w naciskach poszczególnych osi w konkretnym, badanym przez organ przypadku. Jak bowiem słusznie zauważył skarżący w odwołaniu pomiary przedmiotowego zespołu pojazdów odbywały się w tym samym miejscu, a więc wskazywanie na zawieszenie pneumatyczne podwójnej osi napędowej jako przyczynę stwierdzonych różnic w ważeniu jest niewystarczające. Należy również zwrócić uwagę na zastosowane do wykonania czynności kontrolnych wagi. Jak wynika bowiem ze świadectw ich legalizacji maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton). Tymczasem na gruncie kontrolowanej sprawy posłużyły one do stwierdzenia nacisków wielkość tę przekraczających. Organy w ogóle nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej, przyjmując uzyskane za pomocą tych wag wyniki za w pełni wiarygodne. Organy powinny zbadać świadectwa homologacji wag. Ze świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08 wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Należy zauważyć także, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu SAW 10C, jak to wynika ze świadectwa ich homologacji są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. W "Instrukcji postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych" wprowadzonej zarządzeniem Głównego Inspektora nr 3/2006 z dnia 7 lutego 2006 r., polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP), o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. W tej sytuacji, należy uznać, że pomiar nacisku na osie przedmiotowego pojazdu dokonany w toku kontroli na drodze przy użyciu wag posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, jednak dokonany niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag nie był wystarczający do uznania za prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym.". Na gruncie kontrolowanej sprawy, pomimo kwestionowania przez skarżącego zastosowanych wag i otrzymanych za ich pomocą wyników pomiarów, w tym możliwości określenia z użyciem tych wag rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów, o której mowa w art. 2 pkt. 35a P.r.d., organy nie poczyniły ustaleń w powyższym zakresie. Czynienie w tym zakresie ustaleń przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, należy uznać za wysoce spóźnione. Tym samym organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, który zarzucił mu: I . naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a), przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i nie wyjaśniły w decyzjach, że wagi SAW 10C/II mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typuSAW10C/II wyników pomiaru nie może budzić żadnych wątpliwości, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, że były on błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, zaś organy dowiodły w toku postępowania, że w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisku osi wielokrotnych pojazdu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że maksymalne obciążenie użytych wag wynosi 10 ton, tymczasem na gruncie kontrolowanej sprawy posłużyły one do stwierdzenia nacisków wielkość tę przekraczających, podczas gdy 10 ton stanowi maksymalny nacisk dla każdej wagi z osobna (nie kompletu dwóch wag), natomiast każda oś pojazdu ważona jest oddzielnie przy użyciu kompletu przedmiotowych wag, czym maksymalny nacisk każdej z osi pojazdu dla prawidłowości jego pomiaru może wynieść podwójną wartość masy wskazywanej przez Sąd I instancji jako wielkość maksymalną dla użytych wag; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenie ww. przepisów poprzez brak wyjaśnienia różnic wyników obu przeprowadzonych ważeń - odnośnie stwierdzonych nacisków poszczególnych osi, podczas gdy powyższe różnice wynosiły 50 kg w odniesieniu do obu osi pojedynczych przyczepy, nacisk osi czwartej był identyczny w obu ważeniach, natomiast wyniki nacisku osi piątej w obu ważeniach różniły się zaledwie o0,05ti wynikały ze specyfiki konstrukcji zawieszenia pojazdu polegającej na możliwości podnoszenia i opuszczania jednej z osi składowych pojazdu (Vide: strona 3 akapit 1uzasadnienia uchylonej decyzji z dnia 30.09.2013 r.), natomiast wskazywana przez WSA Instrukcja postępowania ITD wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stworzona została celem zniwelowania możliwych do wystąpienia, aczkolwiek dopuszczalnych błędów pomiarowych urządzeń, co odbywa się wyłącznie na korzyść kontrolowanego i daje całkowitą pewność, że sprawa rozpatrywana jest z uwzględnieniem interesu strony, natomiast ewentualne, choć dopuszczalne błędy wskazań urządzeń pomiarowych zostają wyeliminowane; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag SAW 10C/II które w ocenie Sądu I instancji przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym w szczególności ze Świadectw Legalizacji Ponownej oraz Instrukcji Obsługi wag typuSAW10C/II zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, Instrukcja Obsługi wag wprost dopuszcza przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 ust. 35a w zw. z art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz, U. z 2013 r., poz. 951), polegające na ich niewłaściwej interpretacji przejawiającej się w odmowie ich zastosowania w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak było podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 P.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, gdyż przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a P.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych, natomiast dla wyznaczenia tych wartości nie jest dozwolone się a nie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia; - art.1 ust. 2 lit.a pkt 2i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 189z 20 lipca 1990 r., str. 1-6, obecnie zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych), § 2pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23), § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych(Dz.U.z2008r.,Nr26,poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C/II przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, podczas gdy zarówno z tych regulacji, jak i wydanych na ich podstawie: Świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08, Świadectw Legalizacji sporządzonych przez Okręgowy Urząd Miar w P. oraz Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C/II, zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, przepisy te oraz Instrukcja Obsługi wag wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej. Składając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz podstaw, na których skargę kasacyjną od tego wyroku oparto, istota sporu sprowadza się do tego, czy do ustalenia stwierdzonych protokołem nacisków osi kontrolowanego pojazdu i naczepy użyto przewidzianych do tego celu wag. Zgodzić należy się przy tym z Sądem I instancji, że skoro ustawa nałożenie kary pieniężnej uzależnia od wyników ważenia (dla ustalenia ewentualnych przekroczeń nacisków osi) wyniki te nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Zdaniem składu orzekającego - wbrew zarzutom określonym w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej - WSA miał podstawy by uznać, że w omawianym zakresie materiał dowody sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że stwierdzone protokołem kontroli przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi odzwierciedlały rzeczywisty stan rzeczy. Odnosząc się do powołanych w ramach środka odwoławczego zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 15, 77 i 80 k.p.a. wskazać przede wszystkim należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwłaszcza w postępowaniach odnoszących się do podmiotów, którym organ przypisuje delikt administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone przez organy administracji drogowej postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło w sposób niewątpliwy do ustalenia, że przeprowadzone jedną parą wag typu SAW 10 ważenie pojazdu członowego było zgodne z procedurą zawartą w instrukcji wag wskazanego typu i odzwierciedlało w sposób niewątpliwy zastaną w momencie kontroli sytuację, która znalazła odbicie w protokole kontroli. Zarzuty skargi kasacyjnej przeciwko temu stanowisku Sądu I instancji są nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika, że pomiaru pojazdu członowego składającego się z ciągnika samochodowego o trzech osiach oraz naczepy o dwu osiach dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C posiadających w chwili dokonywania kontroli świadectwa homologacji i dokumenty potwierdzające ich legalizację, a więc dokumenty potwierdzające spełnienie stosownych wymagań w zakresie zgodności z dyrektywą Rady (WE) nr 90/384/EWG. W aktach znajduje się Świadectwo Homologacji UE nr D98-09-08, z którego wynika, że waga SAW 10CII przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Z powyższego świadectwa homologacji nie wynika, że waga przeznaczona jest do pomiaru masy całkowitej pojazdów wieloosiowych poprzez sumowanie wyników pomiarów. Zgodnie z Instrukcją Obsługi wag typu SAW serii II do zważenia ciężarówki lub ciągnika o trzech osiach wymagane są 2 pary wag SAW z dwiema płytami równoważącymi wysokość, bądź 3 pary wag SAW. Z rubryki czwartej pkt 2.5 Instrukcji Obsługi przedmiotowych wag wynika natomiast, że dla dokonania pomiaru ciężarówki z czterema osiami, należy użyć czterech par tych wag. W realiach kontrolowanej sprawy kontrolę pojazdu członowego składającego się z ciągnika samochodowego o trzech osiach i naczepy ciężarowej dwuosiowej wykonano dwoma wagami. Jak wynika z powyższego, ani świadectwo homologacji, ani Instrukcja obsługi wag SAW 10 nie określają w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi większej niż trzy ani też, że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu. Trafnie więc uznał Sąd I instancji, że jest niejasność, a argumentacja skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jej w najmniejszym stopniu, bowiem z dokumentów i aktów prawnych, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej nie wynika, że przy pomocy dwóch połączonych wag SAW 10 można mierzyć naciski na osie pojazdów o liczbie osi większej niż trzy oraz obliczać masę całkowitą pojazdów przez sumowanie uzyskanych pomiarów. Wskazanych wątpliwości nie usuwa także uzyskana przez wagi ocena zgodności, bowiem nie chodzi o to, że wagi są wadliwe, tylko o to, czy używane w zespołach dwóch wag mogą dawać precyzyjne pomiary nacisków na osie w pojazdach więcej niż trzy osiowych oraz czy można przy ich pomocy ustalać masę całkowitą pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1333/13). Podkreślić bowiem należy, że w zakresie odnoszącym się do stosowania wag typu SAW 10C Główny Urząd Miar przedstawił swoje stanowisko, w którym zgłosił zastrzeżenia co do możliwości sumowania nacisków na osie przy pomiarach obciążeń osi wielokrotnych. Okoliczność powyższa skutkuje tym, że postępowanie administracyjne i dokonywane w nim ustalenia faktyczne, co do prawidłowości użytych do pomiaru wag, winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie, materiał dowodowy winien być zgromadzony i rozpatrzony w sposób wszechstronny, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że dokonanie czynności kontrolnej (ważenia) z pominięciem zasad ustawiania pomiaru dla różnych typów pojazdów podanych w Instrukcji Obsługi wag SAW serii II, było miarodajne dla prawidłowego ustalenia wyników uzyskanych w czasie kontroli. Brak stosownego wyjaśnienia powyższej kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które w rezultacie mogło prowadzić do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że wystąpienie znacznych różnic podczas dwukrotnego ważenia zespołu pojazdów, który posiadał zawieszenie pneumatyczne podwójnej osi napędowej powinno obligować organy do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy, czy przyczyną tego mogła być mechanika zawieszenia pneumatycznego. Racje ma autor skargi kasacyjnej, że WSA błędnie przyjął, że maksymalne obciążenie użytych wag wynosi łącznie 10 ton, podczas gdy 10 ton stanowi maksymalny nacisk dla każdej wagi z osobna, a każda oś pojazdu ważona była oddzielnie przy użyciu kompletu 2 wag, co sprawia, że maksymalny nacisk każdej z osi pojazdu dla prawidłowości jego pomiaru może wynieść podwójną wartość masy. Powyższe ustalenie – w świetle przedstawionych wyżej wywodów - nie może mieć jednak decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Istotnym problemem dla sprawy jest to, czy legalne urządzenia przeznaczone do ważenia pojazdów, posiadające odpowiednie homologacje i świadectwa legalizacji, zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem. Okoliczność ta ma znaczenie także i z tego punktu widzenia, że świadectwa homologacji wag przenośnych nieautomatycznych do pomiarów statycznych typu SAW 10C wskazują, że wagi tego typu, są przeznaczone jedynie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 35a w zw. z art.41 ust.1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia autor skargi kasacyjnej odstąpił od szerszego jego uzasadnienia, ograniczając się do jednozdaniowego stwierdzenia, że dla wyznaczenia wartości w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej zasadne i konieczne jest sięganie do regulacji cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002r. Fundamentalne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 P.r.d., jest pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a P.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 P.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 P.r.d.). W świetle definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a P.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych. Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a P.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Ustawa ta problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu Minister właściwy do spraw transportu, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 P.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3). Sąd I instancji słusznie uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli pojazdu tj. dnia 27 sierpnia 2013 r., ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca regulacji prawne wyznaczającej granice odpowiedzialności administracyjnej. Należy również zauważyć, że analizowana kwestia była odmiennie uregulowana w stanie prawnym obowiązującym przed 19 października 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), kiedy to istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym znajdowała regulację w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko Sąd I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili kontroli pojazdu brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 P.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a P.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie uzasadnione sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 951), jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Delegacja do wydania ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 P.r.d. W związku zatem z treścią definicji "pojazdu nienormatywnego", norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywnosci pojazdu w tym zakresie. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a P.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.). Jak wynika z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa, przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie, nie był przejazd pojazdem po drodze publicznej z przekroczeniem nacisku na pojedynczą oś napędową, a odpowiedzialność ta związana jest z przekroczeniem jego dopuszczalnej masy całkowitej, z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej tego pojazdu, jak również przekroczeniem pojedynczej osi nienapędowej. Tymczasem z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w przepisach o drogach publicznych, uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, nie uregulował natomiast dopuszczalnych norm, ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, ani osi nie napędowych. Oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr. Przepisy natomiast, mające zastosowanie w sprawie, regulujące administracyjną odpowiedzialność w postaci wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji