I SA/Bk 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty targowej 1. stwierdza nieważność § 3 i § 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że w zakresie, o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Prokuratury Rejonowej w H. złożył skargę na uchwałę numer X/71/17 Rady Gminy w Cz. z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia opłaty targowej. Wymieniony akt prawa miejscowego zaskarżył w części dotyczącej § 3 i § 7 uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 1, art. 2 art. 32, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.o.l.") poprzez zwolnienie od opłaty targowej sprzedaży artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji przez mieszkańców gminy Cz., a taki zapis narusza konstytucyjne prawo równości wobec prawa i wprowadza zwolnienie przedmiotowo - podmiotowe, pomimo, iż ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia tylko co do przedmiotu; art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. poprzez błędną jego interpretację, że zapis uchwały o wyznaczeniu na inkasenta pracownika Urzędu Gminy – referenta ds. obsługi działalności komunalnej i referenta ds. księgowości podatkowej bez wskazania konkretnej osoby nie narusza prawa, chociaż treść przepisu wskazuje na konieczność podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych indywidualizujących inkasentów. Prokurator w skardze podnosi, że artykuł 217 Konstytucji RP określa, iż kategorie podmiotów zwolnionych od podatku mogą być określone jedynie w ustawie. Artykuł 19 pkt. 3 u.p.o.l. stanowi z kolei, iż rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzać inne, niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Zdaniem Prokuratora z powyższego wynika jednoznacznie, iż rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania zwolnień podmiotowych, w zakresie opłat lokalnych. Tak więc § 3 Uchwały Rady Gminy w Cz., jest sprzeczny z przytoczoną regulacją prawną. Rada Gminy określiła, iż zwolnieni są mieszkańcy Gminy Cz. (kryterium podmiotowe), którzy sprzedają artykuły rolno - spożywcze własnej produkcji (kryterium przedmiotowe). Mając na uwadze regulacje ustawy zasadniczej, stosowanie przez Radę Gminy przepisów prawnych, różnicujących stawkę opłaty targowej według podmiotów jest przekroczeniem swobody regulacyjnej i naruszeniem prawa materialnego. Ponadto Prokurator wskazał, że Rada Gminy nie otrzymała ustawowych kompetencji do ogólnego określania inkasentów opłaty targowej. Powinni być oni zatem zindywidualizowani w taki sposób, aby można było konkretnie określić osobę będącą inkasentem opłaty targowej. Zdaniem Skarżącego zapis § 7 uchwały nie jest zgodny z art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy w Cz. z dnia 4 listopada 2011r. w sprawie określenia opłaty targowej w części dotyczącej § 3 i § 7 uchwały oraz zasądzenie od Rady Gminy w Cz. kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cz. wniosła o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. Zdaniem Rady Gminy intencją tej regulacji miało być zwolnienie z opłaty targowej sprzedaży artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji wytworzonych na terenie Gminy Cz. Zwolnienie tego typu należy do zwolnienia przedmiotowego, chodzi tu o zwolnienie z opłaty sprzedaży artykułów rolno-spożywczych. Zwolnienie zatem ewidentnie dotyczy przedmiotu podatku, a nie podmiotu. Cechy podmiotu, niezręcznie określone w uchwale mają charakter drugorzędny, zatem należy uznać, że zwolnienie to jest zgodne z konstytucją i innymi przepisami prawa. Natomiast w zakresie niezgodności z prawem § 7 uchwały, Rada Gminy Cz. stwierdziła, iż zarzut ten jest zupełnie nieuzasadniony. Na poparcie swojego stanowiska przedstawiła zapisy komentarza "podatki i opłaty lokalne, podatek rolny, podatek leśny" pod red. L. Etela (Warszawa 2008) oraz (na posiedzeniu) pismo prof. L. E. z dnia 17 marca 2014 r. w którym napisano, że inkasent, zgodnie z najnowszym orzecznictwem, może być wskazany z imienia i nazwiska, ale również poprzez określenie funkcji lub wskazania instytucji. Z tych zapisów Rada Gminy wywodzi, że wskazanie jako inkasenta pracownika Urzędu Gminy należało uznać za prawidłowe i bezsporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami ograniczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy u.p.o.l., w tym m.in. art. 19 pkt 3 tej ustawy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że rada gminy, w drodze uchwały może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Należy zgodzić się z poglądem panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że konieczne jest określenie kryterium zwolnienia poprzez identyfikację przedmiotu, a nie podmiotu tego zwolnienia. W każdym przypadku, gdy z ustanowionej normy można wywieść, kto polega zwolnieniu, to zwolnienie to nie ma charakteru przedmiotowego lecz podmiotowy lub ewentualnie podmiotowo – przedmiotowy (mieszany), co w konsekwencji oznacza przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 19 pkt 3 u.p.o.l. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2013 r., I SA/Gl 1335/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 pkt 3 u.p.o.l. pozwala na wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę jedynie zwolnień dotyczących "przedmiotu" zwolnienia. Nie ulega zatem najmniejszym wątpliwościom, że sformułowanie z § 3 przedmiotowej uchwały: "Od opłaty targowej zwalnia się sprzedaż artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji, przez mieszkańców Gminy Cz.", dotyczy zwolnienia przedmiotowo – podmiotowego, a więc wykracza poza ustawowe kompetencje Rady Gminy Cz. Z takiego sformułowania wynika jasno krąg podmiotów – mieszkańców Gminy Cz. przedmiotowym. Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 7 uchwały, w którym Rada Gminy określiła inkasentów opłaty targowej, należy uznać zarzut ten również za uzasadniony. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony (por. orzeczenia w sprawach o sygn. I SA/Bk 474/11 oraz I SA/Gl 1208/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W ostatnim z przywołanych orzeczeń, WSA w Gliwicach podkreślił, że "przepis art. 19 pkt 2 u.p.o.l., nie zezwala ani nie upoważnia rady gminy do określenia jako inkasentów osób fizycznych, których cechą wyróżniającą jest wyłącznie zatrudnienie bądź wykonywanie określonych czynności". Skład orzekający w sprawie pogląd powyższy podziela i przyjmuje za swój. Zresztą w tym zakresie należy zgodzić się z pismem dołączonym na rozprawie przez pełnomocnika Gminy. Z pisma prof. E. wynika, że jego zdaniem, inkasentami mogą być osoby wymienione z imienia i nazwiska lub funkcji, a także instytucji. Zdaniem Sądu wyjaśnienie to jest trafne, gdyż jeżeli Rada Gminy określi jako inkasenta np. Sołtysa lub kierownika któregoś z referatów – takie określenie zindywidualizuje osobę będącą inkasentem. Na pewno indywidualizacją taką nie jest podanie jako inkasenta stanowiska pracy referenta. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o postanowienia art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji, a o niewykonalności zaskarżonego aktu w części, w jakiej stwierdzono jego nieważność, orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. Pomimo wniosku Prokuratora Sąd nie zasądził od organu kosztów postępowania, bowiem Prokurator takich kosztów nie poniósł. Z mocy art. 239 pkt 2 p.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych, ponadto Prokurator działał osobiście i nie wykazał, aby poniósł jakiekolwiek koszty postępowania.