I SA/Gl 1335/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Teresa Randak, Protokolant Agnieszka Marcińczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 28 października 2008 r. nr XVIII/220/2008 w przedmiocie opłaty od posiadania psów stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały. 1. Rada Gminy Pawłowice w dniu 28 października 2008 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844) podjęła uchwałę nr XVIII/220/2008 w sprawie opłaty od posiadania psów, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr 201, poz. 3738 z dnia 17 listopada 2008 roku. Uchwałą tą wprowadzono na obszarze gminy Pawłowice opłatę od posiadania psów, ustalając jej roczną wysokość oraz terminy i sposób płatności. Ponadto, w § 6 uchwały zwolniono z opłaty od posiadania psów podatników podatku od nieruchomości mieszkalnych – z tytułu posiadania jednego psa. 2. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju, zaskarżając ją w części - odnośnie przepisu § 6 i podnosząc zarzut naruszenia przepisu § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), polegający na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.) poprzez wprowadzenie zwolnienia od opłaty od posiadania psów o charakterze podmiotowym, a polegającego na ustanowieniu zwolnienia od niej "płatników podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych", w sytuacji gdy w kompetencji rady gminy pozostaje jedynie ustanawianie zwolnień o charakterze przedmiotowym. Podnosząc powyższy zarzut, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisu § 6, jako stanowiącego istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Prokurator Rejonowy podkreślił, że § 6 zaskarżonej uchwały stanowi w jednoznaczny sposób zwolnienie o charakterze podmiotowym, a obowiązujące przepisy prawa nie delegują na rady gmin upoważnienia do ustanawiania zwolnień od opłaty lokalnej, mających charakter zwolnienia podmiotowego, przekazując do ich kompetencji możliwość wprowadzenia wyłącznie zwolnień przedmiotowych. Podniósł, że w takiej sytuacji rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, czego konsekwencją jest konieczność stwierdzenia nieważności przepisu dotkniętego wadą, która ma charakter istotny. 3. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w Pawłowicach wniosła o jej uwzględnienie, uznając za zasadny zarzut sformułowany w skardze. 4. W toku rozprawy w dniu 19 marca 2013 r., reprezentujący stronę skarżącą prokurator z Prokuratury Okręgowej w Gliwicach poparł skargę Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju, jednocześnie korygując jej treść. Stwierdził bowiem, że zaskarżony przepis zwalniał podatników, a nie płatników podatku od nieruchomości, jak również cofnął wniosek o zasądzenie kosztów. Ponadto, dokonał modyfikacji treści zarzutów w ten sposób, że w pierwszej kolejności podniósł naruszenie zasad konstytucyjnych stanowienia prawa wynikających z art. 217, art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, następnie wskazał na naruszenie przepisu art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i – tylko dodatkowo – sprzeczność z zasadami tworzenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5. Skarga okazała się zasadna. 5.1. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a ich funkcja kontrolna sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. 5.2. Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju uchwała jest aktem prawa miejscowego w świetle przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). 5.3. Wskazać należy, że zgodnie z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 168 Konstytucji RP daje natomiast jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w odrębnej ustawie, a przepis art. 217 przewiduje z kolei, że określenie kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Konkretyzację tych unormowań stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wskazujący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z uregulowaniem tym koresponduje przepis art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dający radzie gminy kompetencję do wprowadzenia, w drodze uchwały, innych niż wymienione w ustawie zwolnień przedmiotowych od opłat lokalnych. 5.4. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 pkt 3 u.p.o.l. pozwala na wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę jedynie zwolnień dotyczących "przedmiotu", a zatem kwestii związanych z posiadanymi psami (np. ich liczbą, rasą, pełnionymi zadaniami itp.). Jednocześnie, przedmiot uchwały winien być określony w taki sposób, aby nie była możliwa identyfikacja konkretnej osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 578/12). Innymi słowy, konieczne jest określenie kryterium zwolnienia poprzez identyfikację przedmiotu, a nie podmiotu tego zwolnienia. W każdym przypadku, gdy z ustanowionej normy można wywieść, kto polega zwolnieniu, to zwolnienie to nie ma charakteru przedmiotowego, co w konsekwencji oznacza przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 19 pkt 3 u.p.o.l. 5.5. Wprowadzone w § 6 zaskarżonej uchwały zwolnienie dotyczy zdefiniowanych, przez podanie konkretnych kryteriów, osób – podatników podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych. Są to zatem indywidualnie oznaczeni posiadacze psów. W konsekwencji, Rada Gminy w Pawłowicach, wprowadzając w zaskarżonym przepisie § 6 zwolnienie o charakterze podmiotowym, wykroczyła poza kompetencje przyznane organom uchwałodawczym gminy w art. 19 ust. 3 u.p.o.l. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wobec przekroczenia przez Radę Gminy w Pawłowicach przyznanych jej ustawą kompetencji, doszło do naruszenia zasad stanowienia prawa, wyrażonych w art. 217 w zw. z art. 168 Konstytucji RP. Jedynie w dalszej kolejności można dodać, że tego rodzaju działanie rady gminy wiązało się także z uchybieniem normie, wskazanego przez skarżącego, § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". 6. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ze względu na wadę § 6 zaskarżonej uchwały, stanowiącą rażące naruszenia prawa, należało stwierdzić jej nieważność w tej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.