III SA/Gd 150/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie uznania za osobę bezrobotną i prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 26 listopada 2013 r., [...]. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 10 stycznia 2014 r., nr [[...]], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2013 r., nr [[...]] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 11 maja 2012 r., nr [[...]] o uznaniu J. C. z dniem 11 maja 2012 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 maja 2012 r. na okres 180 dni. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 kwietnia 2012 r. J. C. był zatrudniony w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w J. W dniu 11 maja 2012 r. J. C. zarejestrował się jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ponieważ w wystawionym w dniu 30 kwietnia 2012 r. przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. świadectwie pracy wskazano, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę z winy pracownika, Starosta w decyzji z dnia 11 maja 2012 r., nr [[...]] uznając stronę za bezrobotnego jednocześnie zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm., dalej jako ustawa) odmówił przyznania zasiłku dla bezrobotnych poczynając od dnia 11 maja 2012 r. na okres 180 dni. Skarżący poinformował organ, że w związku ze sposobem rozwiązania stosunku pracy wniósł pozew do sądu powszechnego i po otrzymaniu wyroku w tej sprawie dostarczy ten dokument do PUP. Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt [[...]] Sąd Rejonowy oddalił powództwo J. C. w sprawie dotyczącej rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Jednak w wyniku wniesionej przez powoda apelacji, Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., zapadłym w sprawie sygn. akt [[...]] zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w ten sposób, że zasądził od pozwanego Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. na rzecz J. C. odszkodowanie. Na skutek wydanego wyroku Zakład Gospodarki Komunalnej w J. wystawił J. C. nowe świadectwo pracy z którego wnika, że w dniu 30 kwietnia 2012 r. stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę w związku z art. 97 § 3 Kodeksu pracy. Wnioskiem z dnia 24 października 2013 r. J. C. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy o wyrównanie mu zasiłku dla bezrobotnych za okres pierwszych trzech miesięcy pozostawania bez pracy począwszy od dnia 11 maja 2012 r., w tym w razie potrzeby o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2012 r., nr [[...]] z uwagi - jak wskazał -na "rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy spornego zagadnienia wstępnego trybu rozwiązania ze mną stosunku pracy odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji". Postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 w zw. z art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 k.p.a. Następnie decyzją z dnia 26 listopada 2013 r., nr [[...]] Starosta odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 11 maja 2012 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 7 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wznowienia określona w art. 145 § 1 k.p.a., w tym powołana we wniosku przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż wydając decyzję organ był związany treścią świadectwa pracy z dnia 30 kwietnia 2012 r. i nie musiał dokonywać jego odmiennej oceny, ani też przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ nowe okoliczności faktyczne zostały potwierdzone dopiero przez wydanie w dniu 10 kwietnia 2013 r. nowego świadectwa pracy. Dokument ten nie istniał w dniu wydania decyzji i nie może stanowić podstawy do jej uchylenia. W złożonym odwołaniu J. C. zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 12 § 1, 145 § 1 pkt 7 w zw. z art. 76 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie art. 154 § 1 i 2 lub art. 155 k.p.a. podtrzymując stanowisko, że wbrew ocenie organu wystąpiła przesłanka wznowienia pozwalająca na uchylenie decyzji. Odwołujący się zakwestionował twierdzenie, że organ był związany treścią świadectwa pracy. Organ został bowiem poinformowany przez stronę, że okoliczność dotycząca sposobu rozwiązania stosunku pracy jest sporna i będzie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Zamiast wydawać niekorzystną dla wnioskodawcy decyzję winien był raczej zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r., nr [[...]] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, jako zgodne z prawem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia określona w 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Wbrew przekonaniu strony organ orzekając o prawie do zasiłku nie był bowiem zobowiązany do rozstrzygania zagadnienia wstępnego, ani też zawieszenia postępowania z uwagi na toczącą się przed sądem sprawę. Nawet jednak gdyby w sprawie istniała konieczność zawieszenia postępowania, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi przesłanki do jego wznowienia. Wojewoda uznał za zasadne wskazanie organowi pierwszej instancji, że wznawiając postępowanie administracyjne na wniosek strony, w uzasadnieniu powinien ograniczyć się do analizy sprawy w obrębie wskazanej przez wnioskodawcę podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. C. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w związku z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10 § 1, 12 § 1, 145 § 1 pkt 7 w zw. z art. 76 i 97 § 1 pkt 4, art. 154 lub 155 k.p.a. w zw. z art. 56 § 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżący uznał za niedopuszczalne, aby w państwie prawa organy traktowały decyzję z dnia 11 maja 2012 r., nr [[...]] za niewzruszalną pomimo prawomocnie rozstrzygniętego sporu dotyczącego sposobu rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym. Podkreślił, że organy powinny doprowadzić do wyrównania skarżącemu zasiłku możliwie najprostszymi środkami, co było możliwe w oparciu o art. 154 lub 155 k.p.a. Organy nie odniosły się jednak w ogóle co do takiego proponowanego przez skarżącego załatwienia wniosku, ograniczając się do rozpoznania sprawy wyłącznie w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Skarżący stanął jednocześnie na stanowisku, że zagadnienie bezprawnego rozwiązania z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia było kwestią, która ujawniła się w postępowaniu przed wydaniem decyzji i było zarazem zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym odrębnym od rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego zagadnienie to spełniło tym samym definicję zagadnienia wstępnego. Pomimo tego organ odmawiając prawa do zasiłku oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na dowodzie w postaci świadectwa pracy o spornej treści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu dodatkowo wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 24 października 2013 r. dotyczył wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 10 stycznia 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 11 maja 2012 r. w sprawie uznania J. C. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 maja 2012 r. na okres 180 dni. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 7 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej - "k.p.a." oraz przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.), dalej jako "ustawa". Na wstępie trzeba wskazać, że przedmiotowe decyzje zostały wydane w ramach postępowania nadzwyczajnego jakim jest - wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, W-wa 1983, str. 242). Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądnie strony. Postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J. C. z dnia 24 października 2013 r. Strona domagała się wyrównania zasiłku dla bezrobotnych, a w razie potrzeby wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 11 maja 2012 r., z uwagi na "rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy spornego zagadnienia wstępnego trybu rozwiązania ze mną stosunku pracy odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji". Poza sporem było, że strona zachowała wymagany tryb i termin do wniesienia podania (art. 148 § 1 k.p.a.), a także wskazała przyczynę wznowienia objętą dyspozycją art. 145 § 1 pkt7k.p.a. W konsekwencji też Starosta, jako organ który wydał decyzję w ostatniej instancji, postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie -art. 149 § 1 i 2 w zw. z art.150 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, Starosta decyzją ostateczną z dnia 11 maja 2012 r. uznał wnioskodawcę za osobę bezrobotną i odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 maja 2012 r. na okres 180 dni. Organ dysponował świadectwem pracy z dnia 30 kwietnia 2012 r., z którego wynikało, że stosunek pracy został rozwiązany z winy pracownika. Okoliczność rozwiązania z dniem 30 kwietnia 2012 r. stosunku pracy z Zakładem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w J. była bezsporna. Przyczyną odmowy przyznania zasiłku stronie było rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z winy skarżącego. W takim przypadku, gdy bezrobotny w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia, to zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje dopiero po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Jednak w sprawie ważne jest, że decyzja ostateczna została wydana w dniu 11 maja 2012 r., mimo złożenia przez stronę oświadczenia na piśmie w tej samej dacie, tj. w dniu 11 maja 2012 r., informującego organ o złożeniu pozwu do sądu (pracy) "w związku ze sposobem rozwiązania ze mną stosunku pracy". Dodatkowo w oświadczeniu tym skarżący zobowiązał się do poinformowania organu o wydanym przez Sąd rozstrzygnięciu w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku. Zatem w momencie wydawania decyzji przez Starostę, organ ten wiedział: po pierwsze, że kwestia trybu (sposobu) rozwiązania stosunku pracy jest sporna; po drugie, że tryb (sposób) rozwiązania stosunku pracy będzie przedmiotem rozstrzygania przez sąd pracy; po trzecie, że do kognicji sądów powszechnych (a nie organów administracji) należy rozstrzyganie sporów w tym zakresie. Nie może budzić wątpliwości, że orzekając w przedmiocie zasiłku organ dokonał oceny - trybu (sposobu) rozwiązania stosunku pracy. Przyjął bowiem, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z winy pracownika, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania zasiłku. Brak takiej oceny, niewątpliwie uniemożliwiłby organowi rozstrzygnięcie sprawy. Nie można więc zgodzić się z organem odwoławczym, że taka ocena nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Takie stanowisko organu byłoby zasadne w przypadku, gdyby strona ograniczyła się tylko do przedłożenia świadectwa pracy, a tryb (sposób) rozwiązania stosunku pracy był bezsporny. Tu należy zaznaczyć, że załatwienie sprawy przez organ nie może polegać na wydaniu jakiejkolwiek decyzji ale na wydaniu decyzji prawidłowej. Poinformowanie o wytoczeniu powództwa miało zasadnicze znacznie dla rozpoznania sprawy, gdyż to tryb (sposób) rozwiązania stosunku pracy determinował treść rozstrzygnięcia organu, a miał być on przedmiotem oceny dokonanej przez sąd pracy. Przechodząc dalej, to z punktu oceny istnienia podstawy wznowieniowej istotne jest, że sąd powszechny, a mianowicie Sąd Okręgowy - Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w prawomocnym wyroku dokonał odmiennej oceny trybu (sposobu) rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, niż uczynił to w decyzji ostatecznej organ. Mianowicie oceniono, że rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z winy pracownika. W sprawie bowiem z powództwa J. C. przeciwko Zakładowi Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w J. dotyczącej rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, Sąd Okręgowy dokonując oceny legalności rozwiązania stosunku pracy, w wyroku z dnia 10 października 2013 r. w sprawie sygn. akt [[...]] przyjął, że rozwiązanie stosunku nastąpiło niezgodnie z prawem i zasądził z tego tytułu na rzecz strony odszkodowanie. W konsekwencji rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę, co też znalazło odzwierciedlenie w świadectwie pracy z dnia 10 października 2013 r. Podsumowując, tryb (sposób) rozwiązania stosunku pracy ze stroną w dniu 30 kwietnia 2011 r. został odmiennie oceniony przez sąd pracy - od oceny przyjętej przez organ w decyzji ostatecznej. W tych też okolicznościach sprawy należy postawić pytanie czy w zaistniałej sytuacji wystąpiło zagadnienie wstępne, a tym samym czy mamy do czynienia z podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. W sprawie bowiem zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. Zdaniem Sądu orzekającego, wbrew stanowisku organów, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, którym była - ocena prawna trybu (sposobu) rozwiązania umowy o pracę. Ocena ta polega na określeniu czy rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z winy pracownika czy też bez jego winy. Ponadto jak wynika z poczynionych rozważań ocena prawna tego trybu (sposobu) została dokonana w sposób odmienny przez sąd i przez organ. Trzeba zauważyć, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zagadnienie wstępnym mogą być kwestie wyłącznie prawne (zagadnienia prawne), które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Jak podnosi się w doktrynie (na co też wskazał organ odwoławczy) przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znacznie prawne" (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria i, 1965, Nr 38, s. 91-92). Tym samym zasadniczo trzy elementy wyznaczają zakres pojęciowy zagadnienia wstępnego, które to elementy występują w niniejszej sprawie, a mianowicie: zagadnienie to mogło być i było przedmiotem odrębnego postępowania, w tym przypadku postępowania sądowego; ze względu na jego przedmiot, należało do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie, tj. do sądu powszechnego oraz stanowiło zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone. Nie może też ulegać najmniejszej wątpliwości, że rozstrzygnięcie przez sąd pracy zagadnienia wstępnego dotyczącego oceny prawnej trybu (sposobu) rozwiązania stosunku pracy ze stroną miało wpływ na treść decyzji ostatecznej. Stosunek pracy w dniu 30 kwietnia 2012 r. ustał w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę w związku z art. 97 § 3 kodeksu pracy, a nie został rozwiązany z winy pracownika, tak jak przyjął organ. W takiej zaś sytuacji nie można nie przyznać prawa do zasiłku bezrobotnemu na okres 180 dni, poczynając od 11 maja 2012 r. Powyższa konstatacja jest o tyle ważna, gdyż jak wskazuje się w literaturze prawa wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. wymaga: po pierwsze: ustalenia jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji ostatecznej po drugie: porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, W-wa 1967 r., str. 79). Wymagania te, zdaniem Sądu, zostały w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Należy uznać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z opisanym powyżej naruszeniem przepisów postępowania, i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na marginesie rozważań należy tylko dodać, że organ posiadając wiedzę o wniesieniu przez pozwu do sądu pracy, powinien zawiesić postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania dla organów co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.