I OSK 2010/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 147/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 147/14), po rozpoznaniu skargi M.M., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), Naczelnik Gminy w C. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. M. i J. K.. Decyzją Wojewody R. z dnia [...] października 1976 r. nr [...], w/w decyzja Naczelnika Gminy w C. została utrzymana w mocy. Postanowieniem Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na wniosek M. M. zawarty w piśmie z dnia 10 lutego 2011 r., wznowiono postępowanie w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa w/w gospodarstwa rolnego. Następnie zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1976 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] lipca 1976 r. W motywach stanowiska organ wskazał, że uchylenie decyzji ostatecznej - na podstawie art. 146 § 1 pkt 5 k.p.a. - może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności, stanowiące podstawę wznowienia postępowania, okazały by się na tyle istotne, że wywarły by bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Tymczasem, zdaniem organu, przedstawione przez wnioskodawczynię okoliczności były małoistotne a zatem nie mogły przesądzić o uchyleniu powyższych orzeczeń. Na skutek wniesionego przez M. M. odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], uchylił decyzję Prezesa Agencji nieruchomości Rolnych z dnia [...] czerwca 2013 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wyjaśnił bowiem Minister, odwołująca się, składając wniosek o wznowienie postępowania wskazała dokumenty, które powstały co prawda w 2011 r., ale określały jednak stan faktyczny dotyczący przejętej nieruchomości na dzień wydania decyzji o jej przejęciu, chociaż odmiennie niż to ustalono w objętej wnioskiem wznowieniowym decyzji. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że M. M. nie wskazała jednak w jakiej dacie powzięła informację co do stanu przejętej nieruchomości. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wezwał jej natomiast do usunięcia braku wniosku poprzez wskazanie, w jakiej dacie strona dowiedziała o stanie przejętej nieruchomości oraz wskazanie dowodów potwierdzających tę informację. Konkludując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zbadał okoliczności, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu, uchylenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczenia organu I instancji było nieuzasadnione. Organ ten bowiem ustalił, że skarżąca zachowała miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego - o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jak wyjaśnił bowiem w tym miejscu Sąd, jeżeli podstawą wznowienia postępowania są przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję), to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub dowodach. Wprawdzie to skarżąca musiała wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, ale nie oznaczało to jednak, organ administracji publicznej był zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynikało natomiast, że organ pierwszej instancji zbadał kiedy M. M. powzięła informację o faktycznym stanie przejętego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego i (między innymi w oparciu o opinię dotycząca powyższej kwestii), prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzja Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., został wniesiony z zachowaniem powyższego terminu. Skarżąca – w ocenie Sądu - o przyczynach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedziała się bowiem najwcześniej w dniu 17 stycznia 2011 r. (pierwsza ekspertyza Uniwersytetu R. Wydziału Biologiczno-Rolnego), a wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 14 lutego 2011 r., co potwierdzała pieczęć wpływu tego wniosku do organu. Z tego też powodu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., zostało wznowione postępowanie w powyższej sprawie. W związku z powyższym Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. We wskazaniach co dalszego postępowania Sąd polecił zaś by organ, rozpatrując sprawę ponownie, uwzględnił powyższe stanowisko Sądu i rozpoznał merytorycznie odwołanie M. M. Skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż organ pierwszej instancji nie zbadał, w jakim terminie strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku błędnego przyjęcia, iż strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mimo iż zgromadzone dowody wywołują uzasadnione wątpliwości, co do jego zachowania, jak również samego faktu wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych mogących stanowić podstawę wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tej okoliczności w sposób należyty. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, iż strona, składając wniosek o wznowienie postępowania, obowiązana jest do wskazania, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania oraz udowodnienia, że termin wniesienia podania został zachowany. Nie jest zatem wystarczające jedynie uprawdopodobnienie tego faktu. W niniejszej zaś sprawie, M. M., powołując się we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę wynikającą z art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a., wskazała na dokumenty w postaci opinii biegłych, które powstały co prawda w 2011 r. ale - w jej ocenie - wskazywały na nowe fakty, istniejące w chwili wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, lecz nieznane organowi. Fakty te zaś polegały na rzetelnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez jego właścicieli. Zdaniem bowiem skarżącej, gdyby fakt ten był znany wówczas organowi, to nie zostałaby wydana decyzja będąca przedmiotem wniosku wznowieniowego. Skarżący kasacyjnie podkreślał przy tym, iż - na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Ekspertyza, wydana po wykonaniu decyzji, nie może być zatem uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę wznowienia postępowania, gdyż nie istniała ona w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast - w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania - w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające. Powoływane przez M. M. ekspertyzy nie wskazywały jednak na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak wywodził autor skargi kasacyjnej, należy bowiem rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Z treści ekspertyz z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r. wynikało zaś, iż stanowiły one jedynie polemikę z oceną zebranego przez Naczelnika Gminy w C. materiału dowodowego. Nie wskazywały natomiast na istnienie - w dacie orzekania przez ten organ - faktów istotnych dla sprawy, o których, wydając decyzję, nie wiedział. Autor skargi kasacyjnej podnosił też, iż nie można było uznać, że M. M., (współwłaścicielce przejętej nieruchomości oraz stronie postępowania zakończonego ww. decyzją Naczelnika Gminy w C.) nie był znany stan gospodarstwa przed datą sporządzenia ww. ekspertyz. Gdyby nawet uznać, że okoliczności wskazane w ekspertyzach stanowiły nowe fakty, uzasadniające wznowienie postępowania, to uzasadnione byłoby założenie, iż właścicielowi gospodarstwa znany był jego stan faktyczny. Istniała, co prawda możliwość, że w tym przypadku sytuacja była odmienna, jednakże nie wskazywała na to dokumentacja zawarta w aktach sprawy, ani nie wskazywała na nią wnioskodawczyni. Skarżący kasacyjnie organ twierdził również, że skoro przedmiotowe ekspertyzy sporządzone zostały na zlecenie M. M., na podstawie dostarczonych przez nią materiałów, to oznaczało, iż strona wiedziała, jaki był stan nieruchomości przed dniem wydania przedmiotowych ekspertyz. Twierdzenie zatem Sądu Wojewódzkiego, że o przyczynach uzasadniających wznowienie postępowania skarżąca dowiedziała się w dniu sporządzenia pierwszej ekspertyzy, prowadziło do wniosku, że Uniwersytet R. z własnej inicjatywy sporządził ww. ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. M. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się uzasadnione. Zarzuty kasacyjne zostały w niniejszej sprawie oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego organu, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], pogląd prawny, wyrażony w decyzji Ministra z dnia [...] listopada 20131 r., był uzasadniony. Pogląd ten podziela zaś skład orzekający w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowanie administracyjne podlega wznowieniu, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skuteczne zainicjowanie postępowania na wyżej wskazanej podstawie możliwe jest jednak wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca - stosowanie do art. 148 § 1 k.p.a. - uczyni to w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W świetle przytoczonych wyżej przepisów, obowiązkiem M. M., domagającej się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...], orzekającą o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność wnioskodawczyni i J. K., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1976 r. nr [...], było zatem nie tylko wskazanie okoliczności, umożliwiających zainicjowanie takiego postępowania, ale również wykazanie daty powzięcia informacji o przyczynie wznowienia. Jak słusznie bowiem zauważył skarżący kasacyjnie organ, rolą organu, będącego adresatem wniosku o wznowienie postępowania, było w pierwszej kolejności ustalenie, czy ww. termin został zachowany. Wbrew wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowisku, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych z tego obowiązku nie wywiązał się. Sam bowiem fakt, iż w aktach administracyjnych znajduję się opinia prawna, zawierająca lakoniczne sformułowanie, iż podanie M. M. zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., o tym jeszcze nie przesądzał. Okoliczności ta podlegała bowiem ocenie samego organu, a brak jest w aktach sprawy, w tym przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, odniesienia się do w/w zagadnienia. Powyższe ma o tyle w sprawie istotne znaczenie, że M. M. domagała się wznowienia postępowania administracyjnego w toku którego przyjęto, że z powodu nienależytego prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, z mocy art. 9, art. 28 i art. 31 ustawy dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118), podlegało ono przejęciu na własność Skarbu Państwa. Wnosząc zaś wniosek o wznowienie ww. postępowania administracyjnego, uczestniczka postępowania kwestionowała zaś jego zasadność opierając się na wnioskach zawartych w dwóch ekspertyzach, z których treści wynikało, iż należące do M. M. i J. K. gospodarstwo rolne było prowadzone w sposób prawidłowy. Należy w związku z tym wskazać, że podstawę wznowienia, objętego wnioskiem wznowieniowym postępowania administracyjnego, nie mogły stanowić, ani same ekspertyzy (z uwagi na fakt sporządzenia ich przeszło 30 lat po zakończeniu postępowania administracyjnego w oczywisty sposób nie mogły też zostać uznane za nowy dowód - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) ani też zawarte w powyższych ekspertyzach konkluzje. Konkluzje te były bowiem tylko polemikę z ustaleniami, dokonanymi przez Naczelnika Gminy w C. oraz Wojewodę [...]. Taką podstawą mogą być natomiast okoliczności faktyczne, w oparciu o które zostały sformułowane zawarte w opiniach wnioski. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organu I instancji było zbadanie, kiedy M. M. powzięła informację o okolicznościach, pozwalających stwierdzić, że przejęte na własność Skarbu Państwa gospodarstwo nie było prowadzone w sposób, który uzasadniał jego przejęcie a nie zaś, kiedy na podstawie ustalonych przez nią okoliczności, wydający wspomniane wyżej opinie, postawili hipotezę o nieuzasadnionej nacjonalizacji spornego gospodarstwa. Jednocześnie należy przy tym zwrócić uwagę, iż na wstępie ekspertyzy z dnia [...] stycznia 2011 r., jej autorka, dr J. S., podała, że opinię sporządziła na podstawie dokumentacji, zbieranej przez M.M. od 1976 roku. Podstawę opinii stanowiły więc okoliczności faktyczne, wynikające z dowodów gromadzonych na przestrzeni kilku dekad. Z tych przyczyn, wniesioną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną, bowiem organ ten zasadnie uchylił decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] czerwca 2013 r. obligując go do przeanalizowania, czy wniosek M. M. o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, jak wyżej wskazano, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 p.p.s.a. (w wersji nadanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 658) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.