I OSK 1842/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1342/13 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez powiat oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1342/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. O., uchylił decyzję Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez powiat, stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 20 października 2010 roku Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w [...] wystąpił w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. dalej, także, jako: "ustawa") o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0308 ha obręb [...], jedn. ewid. C. zajętej pod drogę publiczną nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku własności działki nr [...] przez Powiat [...]. Odwołanie od decyzji organu I Instancji wniósł Zarząd Powiatu [...]. Minister Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem Ministra z art. 73 ust. 1 ustawy wynika, iż organ rozpoznając wniosek w tym trybie winien badać spełnienie przesłanek na dzień 31 grudnia 1998 r. Nieruchomość oznaczona nr ew. [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. O. (s. J. i J.). Następnie w wyniku umowy darowizny właścicielem tej nieruchomości stał się jego syn J. O. (s. J. i L.). Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności była część działki [...] oznaczona ewidencyjnie nr [...] o pow. 0,0308 ha, która to działka stanowiła część drogi publicznej – pas drogowy – obecnie drogi powiatowej nr [...]. Droga nr [...] (dawniej nr [...]) relacji [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta w oparciu o przepis art. 103 ust.3 ustawy stała się drogą powiatową. Organ zauważył, że przestrzenny zasięg art. 73 ust.1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągu ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób z niej korzystania. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i psem izolacyjnym. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 30 lipca 2010 r., która obrazuje stan zajęcia działki [...] pod drogę na datę 31 grudnia 1998 r. Fakt ten w ocenie organu pozwala przyjąć, że przesłanka zajęcia pod drogę publiczną wyżej wskazaną została spełniona. W przedmiocie wykonywania władztwa publicznego nad przedmiotową drogą organ odwoławczy uchylając orzeczenie organu I Instancji oraz stwierdzając nabycie przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] zajętej pod drogę publiczną organ powołał się na dowód w postaci oświadczenia pracownika Rejonu Dróg w [...] S. W., z którego wynika, że w okresie do 31 grudnia 1998 r. na obszarze pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], również w rejonie działki [...] były wykonywane wszystkie prace związane z bieżącym utrzymaniem drogi w postaci remontów cząstkowych nawierzchni, koszenia poboczy, skarp, stawiania znaków drogowych. W oparciu o ten dowód organ uznał, że została spełniona przesłanka sprawowania władztwa publicznego przez zarządcę drogi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę uzupełnił materiał dowodowy o oświadczenia pracowników Rejonu Dróg Publicznych w [...] i wydał decyzję reformatoryjną, stwierdzając nabycie z mocy z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własność przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Organ I instancji wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Powiat [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala uznać, że przedmiotowa działka była we władztwie publicznym zarządcy drogi i stanowiła część pasa drogowego drogi powiatowej. Organ odwoławczy orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie. Wskazując na dowody potwierdzające władztwo publiczne zarządcy drogi nad działką nr [...] oraz stan zajęcia pod drogę publiczną przedmiotowej działki, powołał się na sporządzoną przez geodetę G. G. w dniu 28 czerwca 2010 r. mapę podziału nieruchomości oraz oświadczenia S. W. z dnia 6 grudnia 2011 r. i 5 września 2012 r. Jednocześnie poza uwagą organu pozostała ta część materiału dowodowego w postaci zeznań świadków J. S., J. N. oraz stanowiska skarżącego i jego ojca J. O. gdzie osoby te twierdziły, że działka nr [...] była wykorzystywana przez rodzinę O. do samych granic jedni asfaltowej( wypasanie bydła, koszenie trawy). W sytuacji gdy stanowiska stron postępowania administracyjnego są przeciwstawne, a przedstawione dowody prowadzą do odmiennych ustaleń faktycznych w sprawie, to obowiązkiem organu jest wnikliwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, celem wyjaśnienia dlaczego ustalenia faktyczne zostały oparte na części materiału dowodowego, a pozostałej grupie dowodów odmówiono wiary. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia kryterium przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie przedstawił argumentacji, która pozwoliłaby poznać przyczyny, które legły podstaw negatywnej oceny dowodów przedłożonych przez skarżącego w zakresie władztwa nad wydzieloną działką o numerze [...], która według organu stanowi, część pasa drogowego. Organ wskazując, iż wyżej przywołana działka stanowiła pas drogowy winien mieć na uwadze definicję legalną pas drogowego określoną w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od drogi. Tak więc granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Organ w ocenie Sądu I instancji, winien w tym kontekście odnieść się do wyznaczonego psa drogowego, oznaczonego jako działka nr [...] i przedstawionego na sporządzonej mapie z projektem podziału nieruchomości. Wyznaczenie przebiegu linii rozgraniczającej winno mieć swoje uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie można uznać za wystarczające samo odwołanie się sporządzonego projektu bez nawiązania do legalnej definicji pasa drogowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ pominął część materiału dowodowego, a brak oceny całości materiału dowodowego miał istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż brak odniesienia się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do części materiału dowodowego przedłożonego przez strony miało istotny wpływ na wynik postępowania, czym została naruszona zasada przekonywania; 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd istotnego wpływu zarzucanego organowi uchybienia na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, przywołał treść art. 73 ustawy i wskazał, że oceniając zaistnienie każdej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, przytoczył okoliczności mające kluczowe znaczenie dla ich wystąpienia. Podał, komu przysługiwało prawo własności spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., wykazał, że sporna nieruchomość zajęta była pod drogę oraz, że spełniona została przesłanka władztwa publicznoprawnego. Organ ocenił materiał dowodowy i wskazał, którym dokumentom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności. Skarżący kasacyjnie odwołując się do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z Nr 132, poz. 622 ze zm.) wskazał także, iż władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Powiatu [...]. Nie jest również uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy nieodniesienie się do wszystkich zarzutów oraz skoncentrowanie się na kwestiach faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy. Ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie spowodowałoby wydania rozstrzygnięcia o odmiennej treści. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa ocena postępowania skutkować powinna oddaleniem skargi przez Sąd I instancji, z uwagi na fakt, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów proceduralnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Według zaś art. 73 ust. 3 ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Z powyższego wynika, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko tych nieruchomości, które nie stanowiły własności publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla ujawnienia zaś nowego stanu prawnego takich nieruchomości w księdze wieczystej wymagane jest wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej skutek prawny wynikający z omawianego art. 73 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny czy na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0308 ha obręb [...], jedn. ew. [...] zajętej pod drogę publiczną, stanowiącej własność J. O., sprawowane było w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publicznoprawne. Decydujące przy tym znaczenie dla zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy ma stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustalenia w tym względzie przesądzają o przejściu nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na zasady prowadzenia postępowania dowodowego i obowiązek uzasadnienia zajętego stanowiska przez organ administracji wynikające z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.), a daną okoliczność uznać za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się z poglądem, że przedstawione w toku postępowania administracyjnego przez J. O. oraz świadków zeznania (np. co do użytkowania spornego terenu rolniczo, wypasania bydła, pobieranych dotacji) nie zostały poddane należytej ocenie, organ nie ustosunkował się do ich treści, która może nasuwać wątpliwości w zakresie utrzymywania na niej władztwa przez inny podmiot aniżeli właściciel. W tych warunkach nie można wykluczyć pomocnej roli wizji w terenie, która miała miejsce dla wyjaśnienia tych okoliczności. Zeznania świadków, przedstawione fotografie, ale i część dokumentacji zgromadzonej w sprawie (np. akt notarialny z dnia 15 lutego 2000 r. Rep. [...], w którym stwierdza się, że sporne parcele użytkowane są rolniczo) przeczą twierdzeniom organu. Niezbędne zatem było wyczerpujące wyjaśnienie spornych kwestii. Odnosząc się z kolei do kwestii granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, przypomnieć należy, że w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnia z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawarta jest legalna definicja pasa drogowego. Pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. W tym kontekście należało zatem ocenić zgromadzony materiał dowodowy, co do stanu urządzenia spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyjaśnić również należy skarżącemu kasacyjnie, że zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zaakceptować stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż wytknięte uchybienia organu (naruszenie przepisów postępowania) nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. W pełni należy podzielić argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku, że w przypadku przeciwstawnych stanowisk stron, obowiązkiem organu jest wnikliwa ocena całego materiału dowodowego i wyjaśnienie wszystkim stronom dlaczego organ dał wiarę określonym dowodom, a innym odmówił wiarygodności. Ocena dokonana przez organ w tym postępowaniu nie jest wystarczająca do ustalenia rzeczywistego władztwa nad omawianą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy jednak, że Sąd I instancji nie przesądził, że nie zaszły przesłanki zastosowania w sprawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, lecz uznał jedynie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowego użycia ww. normy prawa materialnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.