II SA/Rz 89/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 7 marca 2013 r. D.D. zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] o umorzenie w całości kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1.03.2012 r. do dnia 31.10.2012 r. ustalonych decyzją Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] lutego 2013 r., nr [..] w wysokości 1.824 zł wraz z odsetkami. We wniosku wskazała na swoją trudną sytuację finansową, brak wiedzy o skreśleniu syna G. z listy uczniów, brak świadczeń rentowych na dzieci uczęszczające do szkoły, zadłużenie w zakładowym funduszu mieszkaniowym oraz niskie pobory. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r., nr [..] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [..] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] odmówił D.D. umorzenia kwoty 1.824 zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmówił umorzenia ustawowych odsetek od tej kwoty. Powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..], zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [..] czerwca 2013 r., nr [..], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na braki w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Po ponowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego Burmistrz Miasta [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..] odmówił D.D. umorzenia kwoty 1.824 zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1.03.2012 r. do dnia 31.10.2012 r. ustalonych decyzją Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] lutego 2013r. nr [..] oraz odmówił umorzenia ustawowych odsetek naliczonych od ww. kwoty nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 142, 12 zł. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczym (łącznie 4 osoby) wynosi 1.211,78 zł, więc na osobę przypada po 302,95 zł. Organ wskazał, że kwota uzyskiwanego dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni jest wyższa niż kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ustawy (456 zł na osobę w rodzinie). Tę oczywistą omyłkę sprostował postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2013 r., nr [..]. Organ I instancji stwierdził, że na dzień wydania decyzji w rodzinie zainteresowanej nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się D.D. i w odwołaniu zarzuciła rażącą wewnętrzną sprzeczność w argumentacji uzasadnienia, z którego wynika, że kwota 302,95 zł jest kwotą wyższą niż wskazane kryterium dochodowe - 456 zł. Wniosek o umorzenie jest uzasadniony, bowiem przy obecnych dochodach i kosztach utrzymania jeszcze uczących się dzieci zwrócenie kwoty 1.824 zł spowodowałoby ciężki uszczerbek w budżecie rodziny i zmusiło do korzystania ze środków pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z dnia [..] października 2013 r., nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.- publikacja aktualna na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej ustawą. Organ Ii Instancji wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że D.D. pobrała nienależne świadczenia rodzinne w kwocie 1.824 zł i na mocy art. 30 ustawy i zobowiązana jest do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Z art. 30 ust. 9 ustawy wynika, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego i stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 ustaw. W badanej sprawie sytuacja rodziny wnioskodawczyni pozostaje bez zmian. D.D. osiąga stały dochód z tytułu zatrudnienia, otrzymuje od organu świadczenia rodzinne i nie korzysta z innych świadczeń pomocy społecznej. Wprawdzie kwota uzyskiwanego dochodu w rodzinie zainteresowanej jest niższa niż kryterium dochodowe warunkujące prawo do ubiegania się o pomoc społeczną jednakże z pomocy tej D.D. nie korzysta. Przedłożone akta sprawy dowodzą, że w ramach wzajemnej pomocy w rodzinie rozstrzygnięty został problem wykupu mieszkania wnioskodawczyni z zasobów Urzędu Miasta [..]. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" a takiej odwołująca nie wykazała. D.D. złożyła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 1 u.ś.r. W skardze opisała szczegółowo trudną sytuację materialną swojej rodziny. Podała, że jest matką dziesięciorga dzieci, przy czym w chwili obecnej na jej utrzymaniu pozostają dwie uczące się córki: 19 - letnia K. i 17 - letnia M. oraz syn G. Z mężem rozwiodła się z uwagi na jego chorobę alkoholową i znęcanie się nad rodziną. Starała się samodzielnie zapewnić utrzymanie dzieciom, dlatego podjęła pracę w Sądzie Rejonowym w [..], gdzie nadal pracuje jak osoba sprzątająca. W międzyczasie dorabiała sprzątając mieszkania i chwilowo w kuchni Brata Alberta. Utrzymuje się z pracy własnej i pobiera z tego tytułu wynagrodzenia 640 zł netto, z czego spłaca pożyczkę, po której potrąceniu pozostaje jej kwota 450 zł netto. Ponadto pobiera zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w kwocie 560 zł netto. Dzieci po śmierci ojca, co nastąpiło 2,5 roku temu utraciły prawo do alimentów i nie pobierają renty rodzinnej po ojcu z uwagi na jego krótki staż pracy. Skarżąca popadła w długi w związku zaległościami w opłacaniu mieszkanie i wody, w związku z czym była zagrożona eksmisją, ale dzięki pracownikom Sądu udało się spłacić część długu i skorzystać z pożyczki z funduszu mieszkaniowego, aby spłacić pozostałą część zadłużenia. Syn G. uczył się w liceum w [..], ale po półtora roku przerwał naukę i został skreślony z listy uczniów o tym fakcie dowiedziała się dopiero z decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podała, że nie ma pieniędzy, aby spłacić powyższe zadłużenie, nawet po rozłożeniu na raty. Niezrozumiałe jest dla niej stanowisko SKO, z którego wynika, że niepobieranie przez skarżącą świadczeń z pomocy społecznej przemawia na jej niekorzyść. Nie korzysta z tych świadczeń ponieważ do tej pory z trudem, ale radziła sobie sama. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę i dodała, że w czasie, gdy syn przestał uczęszczać do szkoły była chora i zmuszona była poddać się leczeniu szpitalnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] w podstawie prawnej zaskarżonej wskazało art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). Sąd stwierdza, że przepis art. 30 w ust. 2 nie ma pkt 9, natomiast art. 30 ma ust. 9, którego treść w całości przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pomyłka ta nie miała jednak decydującego znaczenia na wynik sprawy, gdyż w uzasadnieniu decyzji prawidłowo podano jednostkę redakcyjną przepisu stanowiącego podstawę działania organu. Prawidłowo też SKO wywiodło, że orzekanie na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 3.09.2010 r. II GSK 745/09,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ramy tej swobody, prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania z uznania w normie stanowiącej podstawę aktu, jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego. Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna polegająca na uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Warunkiem jednak przejścia organów orzekających w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy do etapu rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania, jest wcześniejsze spełnienie wstępnych przesłanek określonych w tym przepisie. W szczególności zaś chodzi o zakwalifikowanie okoliczności dotyczące sytuacji rodziny jako szczególnie uzasadnionych, z którymi ustawodawca łączy możliwość umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczącej sytuacji rodzinnej, stanowiących podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wobec braku ustawowej definicji uprawnionym wydaje się dokonanie analizy poszczególnych wyrażeń użytych dla ustalenia znaczenia pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności, stanowiące podstawę dla ustawowej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przez pojęcie "szczególny" należy rozumieć odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę, niezwykły, wyjątkowy, specjalny. Natomiast wyrażenie "uzasadniony" oznacza oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny, usprawiedliwiony. (Słownik języka polskiego wyd. PWN Warszawa 1981 t. III str. 398 i str. 640). Na tle przytoczonych definicji można przyjąć, że te "szczególnie uzasadnione okoliczności" powinny obiektywnie zaistnieć, mieć cechę niezwykłych, czyli różniących się od powszechnie istniejących, o szczególnej wadze i jednocześnie słusznych i usprawiedliwionych racjach w kontekście istniejącej sytuacji rodziny, a także oceniane przez ich wpływ na układ interesów strony. Przeprowadzenie tej oceny należy już do organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego. Te szczególne okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy należy odnosić do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, który ma za zadanie określić sytuację rodziny. W ocenie Sądu tak przebiegają granice uznania administracyjnego w sensie materialnoprawnym. Natomiast granice uznania administracyjnego w znaczeniu formalnoprawnym wyznacza art. 7 k.p.a., który obliguje organy do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że D.D. tworzy aktualnie gospodarstwo domowe z dziećmi K.D., M.D. i G.D. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę 650 zł. miesięcznie, zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku w kwocie 561,00 zł miesięcznie. Organ ustalił miesięczny dochód rodziny w łącznej kwocie 1211 zł, a w przeliczeniu na 1 osobę 302,95 zł. Mąż skarżącej, z którym miała rozwód nie żyje, a dzieci nie pobierają w związku z tym świadczeń alimentacyjnych. Skarżąca był zadłużona na rzecz gminy z powodu niepłacenia czynszu za mieszkanie i groziła jej eksmisja (nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym z dnia [..] sierpnia 2012 r. wydany przez Sąd Rejonowy w [..]). Z treści skargi wynika natomiast, ze skarżąca jest matką dziesięciorga dzieci, a aktualnie razem z nią zamieszkuje tylko troje. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarżąca nie korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej pomimo, że spełniała warunki formalne, ale sama własnym staraniem zapewniała utrzymanie rodzinie. Wsparciem dla skarżącej są jej starsze dzieci, które się usamodzielniły. Niemal z pewnością można przyjąć, że wychowaniem dziesięciorga dzieci zajmowała się wyłącznie skarżąca, gdy mąż był dotknięty chorobą alkoholową. Potwierdzają to okoliczności sprawy, bowiem skarżąca nie uchylała się od podejmowania różnego rodzaju prac dorywczych, aby poprawić byt swojej rodzinie. W czasie, gdy syn zaprzestał uczęszczania do szkoły, skarżąca musiała poddać się hospitalizacji i w dlatego miała ograniczone możliwości jego kontrolowania. Wyżej przedstawiona sytuacja rodzinna skarżącej winna być tłem dla oceny czy skarżąca jest w stanie bez uszczerbku dla swojej rodziny dokonać zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 1.824 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) prawo do pomocy społecznej przysługuje w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł., zwanej dalej kryterium dochodowym na osobę. Struktura dochodu skarżącej, na który składa się pensja z zatrudnienia na 1/2 etatu oraz zasiłki rodzinne określa sytuację materialną rodziny skarżącej. Skoro potencjalnie skarżąca jest uprawniona do pobierania świadczeń z pomocy społecznej, to osiąganie dochodu poniżej tzw. kryterium dochodowego uregulowanego ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) w większości przypadków może wskazywać na potrzebę zastosowania instytucji określonej w art. 30 ust. 9 ustawy w zakresie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Egzekwowanie od skarżącej należności z tytułu nienależnego świadczenia na rzecz Państwa, spowoduje uszczuplenie jej własnych środków finansowych przeznaczanych na funkcjonowanie rodziny, a to wywoła konieczność udzielenia wsparcia ze środków pomocy społecznej. Naprowadzone argumenty wskazują, że w przypadku skarżącej zostały spełnione przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Sytuacja rodziny skarżącej, a w szczególności samodzielność w pokonywaniu codziennych trudów w rodzinie wielodzietnej, już samo w sobie powoduje, że jest to sytuacja szczególna i oparta na obiektywnych i usprawiedliwionych podstawach do przyjęcia, że zaistniały w sytuacji tej rodziny szczególnie uzasadnione okoliczności dla zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ze względu na treść art. 7 k.p.a. wydaje się, że w rozpoznawanej sprawie po stronie skarżącej wystąpił również słuszny interes społeczny. Ściąganie nienależnie pobranych kwot świadczeń rodzinnych, pogorszyłoby i tak trudną sytuację finansową rodziny skarżącej, a to spowodowałaby, że stałaby się świadczeniobiorcą świadczeń z pomocy społecznej. Przedstawiona relacja między dwoma regulacjami ustawowymi, których rolą jest wspieranie rodzin w trudnych sytuacjach, gdyż zarówno świadczenia z pomocy społecznej jak i świadczenia rodzinne są zależne od wysokości osiąganych dochodów, daje możliwość zastosowania różnych rozwiązań prawnych i wybór najbardziej adekwatnego środka, aby nie doprowadzić do destabilizacji funkcjonowania rodziny skarżącej szczególnie dokładnie winno być objęte oceną organu w ramach orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd stanął na stanowisku, że organy nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że orzekające organy naruszyły granice uznania administracyjnego. Nie jest bowiem przekonujący argument zawarty w zaskarżonej decyzji, że we wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń skarżąca nie wskazała, że w ostatnim okresie czasu sytuacja jej rodziny była "szczególna", ani sytuacji takiej nie stwierdził organ. Powyższe dowodzi, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego wnikliwie, bowiem już z treści odwołania wynika, że sytuacja rodziny jest trudna, a fakt ten potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych nakaz zapłaty na rzecz gminy [..] zadłużenia z tytułu czynszu za zajmowanie mieszkanie na łączną kwotę 3.803,85 zł. Wychowanie samotnie dziesięciorga dzieci w trudnych warunkach życiowych też jest szczególną okolicznością również na tle rodzin korzystających ze świadczeń rodzinnych, nawet, jeżeli niektóre dzieci w tej rodzinie już się usamodzielniły lub własnym staraniem kontynuują naukę w szkołach wyższych. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Stwierdzenie tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, który winien uwzględnić zaprezentowaną wykładnię granic uznania administracyjnego w sprawach o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.