II GSK 1914/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2014 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2879/13 w sprawie ze skargi W. spółki z o.o. we W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzania do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. spółki z o.o. we W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 15 listopada 2012 r. w hipermarkecie E. we W. należącym do skarżącej inspektorzy D. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej we W. pobrali do badań laboratoryjnych próbki produktu o nazwie "masło ekstra, zawartość tłuszczu 82%" wyprodukowane przez M. Sp. z o.o. z G. Badania przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Olsztynie wykazały, że produkt nie odpowiadał wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII i XV), ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z 16 listopada 2007, s. 1 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1234/2007) oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. ustanawiającym niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi (Dz. U. L 106 z 24.4.2007r., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 445/2007") - z uwagi na niższą zawartość tłuszczu (średnio 77 % zamiast zadeklarowanych 82 % ± 1 %), wyższą zawartość wody (w granicach od 20,8% do 21,1% zamiast wymaganych nie więcej niż 16%) i suchej masy beztłuszczowej (w granicach od 2,3% do 2,4% zamiast wymaganych nie więcej niż 2%) oraz obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym (na poziomie 63,79%) i steroli pochodzenia roślinnego wskazujących na obecność tłuszczu roślinnego (β-sitosterolu, campesterolu, stigmasterolu i brassicasterolu) - co udokumentowano w sprawozdaniu z badań z 23 listopada 2012 r. nr 945/2012. Pismem z dnia 27 listopada 2012 r. organ poinformował skarżącą o wynikach badań, pouczając o prawie złożenia wniosku o przebadanie próbki kontrolnej. Skarżąca poinformowała organ, iż zamierza korzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej kwestionowanego produktu. D. WIIH przeprowadził badanie próbki kontrolnej masła. Badania powtórne potwierdziły, że masło było niezgodne z deklaracją producenta zawartą w jego oznaczeniu oraz z przepisami ustawy o jakości handlowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W. WIIH, działając na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm. dalej ustawa o jakości handlowej) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 50.834,35 zł. z tytułu wprowadzenia do obrotu partii zafałszowanego masła. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przesłanką przemawiającą za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy, w ocenie organu odwoławczego, był fakt ustalenia ponad wszelką wątpliwość, iż skarżąca wprowadziła do obrotu partię zafałszowanego artykułu rolno - spożywczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę strony na tę decyzję wskazał, że stosownie do zapisów art. 114 ust. 1 rozporządzenia 1234/2007 produkty żywnościowe przeznaczone do spożycia przez ludzi można wprowadzać do obrotu jako mleko i przetwory mleczne, tylko jeśli są zgodne z definicjami i nazwami ustanowionymi w załączniku XII ww. rozporządzenia. Nazwa masło jest zarezerwowana wyłącznie dla przetworów mlecznych, którymi są produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu, że można dodać do nich substancje konieczne do ich wytwarzania, o ile nie stosuje się do ich zastąpienia w całości lub częściowo jakichkolwiek naturalnych składników mleka. Z załącznika XV do omawianego rozporządzenia wynika, że masło jest produktem zawierającym nie mniej niż 80% i nie więcej niż 90% tłuszczu mlecznego, 16% wody i nie więcej niż 2% suchej masy beztłuszczowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że produkt nazwany "masłem ekstra" nie spełniał powyższych wymogów, ponieważ badania laboratoryjne próbki kontrolnej wykazały, że zawierał on niższą od wymaganej zawartość tłuszczu mlecznego – średnio 77%, która jest też mniejsza od deklarowanej przez producenta na etykiecie – 82%. Ponadto, badania wykazały obecność 62,33% tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym oraz zawartość wody w granicach od 20,6 do 20,8%. Zatem sporne masło stanowiło zafałszowany artykuł rolno-spożywczy w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej, w związku ze składem niezgodnym z przepisami dotyczącymi masła, od deklarowanego przez producenta. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej odnośnie nieprawidłowego badania próbek masła. Wskazał, że zgodnie z art. 27 i art. 28 ustawy o jakości handlowej, została w niniejszej sprawie pobrana do badań próbka produktu, jak również dodatkowa próbka produktu – próbka kontrolna, która została pozostawiona na przechowanie u kontrolowanego. Badania próbki produktu przeprowadziło zgodnie z wymogami art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, Laboratorium Kontrolno – Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Olsztynie, posiadające wymaganą akredytację. Istotą omawianej regulacji jest fakt, iż obie próbki produktu mają być pobrane z kontrolowanej partii produktu w obecności kontrolowanego bądź upoważnionej przez kontrolowanego osoby, co też stwierdza się odpowiednimi protokołami. Zaprzeczeniem tej regulacji oraz jej istoty, polegającej na zapewnieniu wiarygodności pochodzenia próbek, a w konsekwencji wyników badań, byłoby uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej w postaci wyników badań przeprowadzonych na zlecenie producenta spornego "masła", poza omawianą procedurą, czyli w warunkach niedających żadnych gwarancji co do źródła pochodzenia zbadanego produktu. Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do kwestionowaniu wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium Kontrolno – Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Olsztynie, w związku z warunkami przechowywania oraz przekazania do badań, próbki produktu, w kontekście wytycznych do pobierania próbek mleka i przetworów mlecznych zawartych w Polskiej Normie PN-EN ISO 707. Kwestię tę regulują przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej i przekazanie pobranej próbki do laboratorium nie naruszało tej regulacji. Protokół pobrania próbki produktu nr 076778, został sporządzony 15 listopada 2012 r. natomiast protokół przyjęcia próbki do badań nr 473/2012, został sporządzony 20 listopada 2012 r. Ponadto 30 listopada została od strony pobrana próbka kontrolna (zabezpieczona i pozostawiona u strony 15 listopada 2012 r., za protokołem nr 076779), a protokół przyjęcia jej do badań nr 498/2012, został sporządzony 4 grudnia 2012 r. Przekazanie obu próbek zostało zatem dokonane z zachowaniem 7 dniowego terminu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Nie ma również podstaw, do kwestionowania prawidłowości przechowywania przez organy Inspekcji Handlowej pobranych próbek przed przekazaniem ich do badań, co skarżąca czyni żądając od organów Inspekcji Handlowej przedłożenia do akt sprawy dokumentów zaświadczających, że przedmiotowe próbki były przechowywane w odpowiednich warunkach chłodniczych. Skarżąca nie wykazała aby w sprawie miały miejsce okoliczności polegające na nieprzechowywaniu próbek we właściwych warunkach chłodniczych, które mogłyby wpłynąć na ich właściwości. Na zaistnienie takich okoliczności nie wskazuje również analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy. Nie do obrony jest pogląd, że w przypadku nieprzesłania przedmiotowych próbek do badań w terminie krótszym niż 24 godziny, próbki te, nawet jeżeli są przechowywane w wymaganych warunkach chłodniczych, tracą swoje właściwości i badania przeprowadzone na takich próbkach nie odpowiadają rzeczywistym wynikom badań. Trudno przyjąć, że wyniki badań wskazujące na niższą od wymaganej jak i deklarowanej przez producenta zawartość tłuszczu mlecznego w próbce, obecność w niej tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym oraz wyższą od dopuszczalnej zawartość wody, są wynikiem przekazania próbek do badań w terminie pięciu dni od ich pobrania, a więc dłuższym niż 24 godziny. Organy, zatem w ocenie Sądu I instancji prawidłowo zastosowały art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, przyjmując, że skarżąca wprowadziła do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany w postaci spornego "masła ekstra". Dla uznania odpowiedzialności skarżącej, na podstawie tego przepisu nie ma znaczenia fakt dokonania zafałszowania produktu na etapie jego produkcji. Z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 wynika, że: "Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów". Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wymierzenie kary zbyt dotkliwej i wygórowanej. Zdaniem Sądu organy prawidłowo odniosły podstawę wymiaru kary do przychodu uzyskanego przez skarżącą, a przy jej wymiarze uwzględniły przewidziane w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej okoliczności takie jak stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalności podmiotu. W. Sp. z o.o. złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego 1) art. 2 Konstytucji RP, w związku z: - art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, - art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.; dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn; 2) art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wymierzeniu kary pieniężnej w oparciu o przesłane przez skarżącą w innej sprawie administracyjnej oświadczenie o wysokości obrotów, podczas gdy ww. przepis nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "przychód", "rok rozliczeniowy" oraz "poprzedzającym rok nałożenia kary", na podstawie których możliwe jest wymierzenie kary pieniężnej, a w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej na podstawie przepisu statuującego ustalenie jego wysokości n bliżej nieokreślonych podstawach. II. prawa materialnego – umów międzynarodowych: 1. art. 4 ust. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z a) art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej, b) art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn; 2. art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z w zw. z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z - art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej, - art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją kamą) za jeden czyn; III. prawa materialnego tj.: 1. art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt zafałszowany może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy; 2. ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, iż sformułowany w pkt. 1 zarzut jest niezasadny, zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma chrakter odpowiedzilaności absolutnej, a w konsekwencji, że w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się od niej w żaden sposób uwolnić; 3. art. 17 ust. 1 rozporządzenia WE nr 178/2002 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odpowiedzialność za wprowadzenie produktu do obrotu ponosi nie tylko producent, ale też inne podmioty uczestniczące w procesie produkcji i dystrybucji; 4. art. 18 ust 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz akceptację braku jego zastosowania przez organy administracji, a w efekcie pozbawienie producenta możliwości wykazania niewłaściwego przeprowadzenia procedury pobierania próbek w sytuacji, gdy artykuł ten przewiduje uprawnienie producenta do wypowiedzenia się co do sposobu pobierania próbek; 5. art. 18 ust. 1-5 art. rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji akceptację niewłaściwego określenia stron postępowania administracyjnego przez organy I i II instancji i pozbawienie przez to M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony; 6. art. 18 ust. 1-5 art. 18 ust 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie akceptację ich błędnego zastosowania przez organ administracji, a polegające na akceptacji wydania decyzji organu I i II instancji w oparciu o dowody zdobyte sprzecznie z prawem, w postaci próbek z zakwestionowanej partii produktu masło ekstra, masa netto 200g, produkcji M. Sp. z o.o., a co za tym idzie wyników badań nr 945/2012 oraz 994/2012, zebranych niezgodnie z przepisaną prawem procedurą, podczas gdy D. WIIH powinien zwrócić się do producentów w celu powiadomienia ich o zdziałanych czynnościach i umożliwić im wypowiedzenie się co do prawidłowości pobierania próbek zakwestionowanej partii produktu oraz błędną wykładnię wyżej wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że można oprzeć decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary na dowodach zebranych niezgodnie z procedurą przepisaną powszechnie obowiązującym prawem; 7. art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu przesłanki poprzez: a) poddanie badaniom próbki kontrolnej zakwestionowanego produktu po upływie terminu przydatności do spożycia, podczas gdy w takiej sytuacji próbka kontrolna tego produktu nie powinna zostać poddana badaniom, b) poddanie badaniom próbki kontrolnej zakwestionowanego produktu po upływie terminu przydatności do spożycia, a w efekcie pozbawienia skarżącej prawa do zakwestionowania wyników badań przedłożonych przez D. WIIH, podczas gdy w przypadku zwrócenia się do niego o jej przebadanie przed upływem tego okresu mógł on wykazać należytą jakość handlową zakwestionowanego produktu poprzez jego przebadanie przed upływem tego okresu. 8. art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz art. 3 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 2 pkt. 16 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i jakościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz w zw. z art. 19 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i w zw. z art. 2 ust. 2 pkt a rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dot. organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi poprzez ich zastosowanie pomimo, iż nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki; 8. art. 40a ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu przychodu skarżącej, stanowiące jedną z przesłanek do określenia wysokości kary nałożonej na skarżącą oraz niewskazanie podstaw ustalenia wielkości obrotu skarżącej; 9. art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 polegające na wymierzeniu kary w wysokości nieproporcjonalnej do przypisanego skarżącej czynu. IV. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o inspekcji handlowej oraz art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez uznanie, iż organy I i II instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr 1816/13/GDY; 2. art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ew. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralnym potraktowaniu przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenie zaskarżonej decyzji; 3. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji niewłaściwe określenie stron postępowania i pozbawienie przez to M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz uniemożliwienie producentom skutecznej obrony swoich praw w postępowaniu wszczętym przez D. WIIH dotyczącym wprowadzenia do obrotu "masła ekstra" zakończonego wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną z tytułu wprowadzenia przedmiotowego produktu do obrotu oraz uniemożliwienie producentom wykonywanie uprawnień strony w postępowaniu. Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej z Konstytucją RP: 1. "Czy art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie- jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w 40a ust. 1 pkt. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych? 2. Czy art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w zakresie w jakim przewiduje wymierzenie kary pieniężnej, za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego w oparciu o przychód osiągnięty w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, które to pojęcia nie są wyjaśnione w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz Ordynacji, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP? W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że w krajowym porządku prawnym ustawodawca ustanowił "podwójne karanie" za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej. Tezie prezentowanej przez skarżącego przeczy treść art. 2 pkt 4 ustawy o jakości handlowej i art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności. W myśl art. 2 pkt 4 ustawy o jakości handlowej przepisy tej ustawy nie dotyczą wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności ustawy tej nie stosuje się do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych. Wskazać nadto należy, że jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej). Pojecie jakości handlowej nie obejmuje wymagań zdrowotnych żywności, a zatem tych wymagań, które określa ustawa o bezpieczeństwie żywności. Inne są cele obu ustaw. Ustawa o jakości handlowej i przewidziane w niej wymogi zapewniają odpowiednią "pozazdrowotną" jakość produktów i chronią interesy ekonomiczne konsumentów. Ustawa o bezpieczeństwie żywności i określone w niej wymogi mają na celu zagwarantowanie konsumentom zdrowej i bezpiecznej żywności. W piśmiennictwie wskazuje się, że tylko w jednym zakresie obie ustawy nakładają się na siebie. Obie bowiem regulują kwestię znakowania żywności. Podkreśla się przy tym, że z uwagi na odrębne cele wymogi z zakresu znakowania uregulowane w ustawie o bezpieczeństwie żywności powinny być odczytywane i interpretowane przez pryzmat dążenia do zapewniania konsumentom możliwości spożywania zdrowej i bezpiecznej żywności, natomiast wymogi z zakresu znakowania uregulowane w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych powinny być interpretowane pod kątem ochrony interesów ekonomicznych konsumenta (Bezpieczeństwo żywności i żywienia- Komentarz pod red. A. Szymecka- Wesołowska , LEX 2013 ) Z tej przyczyny nieusprawiedliwione są wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania naruszenia zasady ne bis in idem (zarzuty sformułowane w punktach I i II petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości. Kasator upatrując naruszenia tego przepisu podniósł, że całkowicie niejasny pozostaje zakres pojęć "przychód", "rok rozliczeniowy" oraz "poprzedzający rok nałożenia kary" na gruncie ustawy o jakości handlowej. Należy wskazać, że dokonując wykładni art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej nie sposób pominąć ust. 8 art. 40a tej ustawy, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca, przyjmując konstrukcję odesłania do innego aktu normatywnego, w tym przypadku Ordynacji podatkowej przesądził tym samym o konieczności stosowania przepisów prawa podatkowego w zakresie odnoszącym się do kar pieniężnych. Przywołany w ust. 8 art. 40a ustawy o jakości handlowej dział III Ordynacji podatkowej odnosi się do kwestii zobowiązań podatkowych, a tym samym sposobu ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - w deklaracji lub decyzji organu (art. 21 i następne Ordynacji podatkowej). Odnosząc powyższe do realiów sprawy, w której skarżąca jest osobą prawną (spółką z ograniczoną odpowiedzialnością), zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 1 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.; dalej: u.p.d.o.p.). Zatem dla prawidłowego wymierzenia kary pieniężnej miarodajne jest pojęcie przychodu, którym posługuje się ustawodawca na gruncie ustaw podatkowych (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1174/12, opubl. LEX nr 1616453). Z powyższym zarzutem wiąże się zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt III.9 jej petitum, tj. naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, poprzez nieprawidłowe ustalenie przychodu skarżącej. Skarżąca została wezwana w związku z art. 40a ust. 8 ustawy o jakości handlowej, do przekazania informacji o wysokości przychodu i wielkości obrotów, osiągniętych przez nią w roku 2012 r., a więc w roku poprzedzającym wymierzenie kary. Organ na podstawie oświadczenia złożonego, w rozpoznawanej sprawie, a nie jak twierdził kasator, w innej sprawie administracyjnej, wymierzył karę pieniężną, zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości. Wobec przedstawionego przez skarżącą oświadczenia o osiągniętych w 2012 r. przychodach oraz obrotach, organ nie miał obowiązku gromadzenia innych dowodów w tym aspekcie. Oświadczenie to mogło bowiem stanowić dowód na potwierdzenie okoliczności niezbędnych przy wymierzaniu wymiaru kary. Przed odniesieniem się do kolejnej grupy zarzutów wskazać należy, że ustawa o jakości handlowej za obrót uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Z kolei ten przepis prawa unijnego stanowi, że "wprowadzenie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania". Natomiast w myśl stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej kto wprowadza do obrotu artykuły rolno- spożywcze zafałszowane podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary nie niższej jednak niż 1000 zł. W świetle zacytowanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej określa sankcję administracyjną za niezgodne z prawem działanie, polegające na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno- spożywczego zafałszowanego. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 17/97 stwierdził, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa – w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. K 23/99) uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek, powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" sankcji administracyjnej jest fakt, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karno-skarbowego). Natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. K 13/08). W tych samych wyrokach Trybunał zauważa ponadto, że jeżeli kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich wymierzanie przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie może budzić konstytucyjno-prawnych zastrzeżeń. Z przedstawionych przyczyn za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej polegającej na przyjęciu, że ukaranie podmiotu "może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy" i że "odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej" ( zarzuty postawione w punkcie III 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Z zacytowanej już definicji obrotu jak i z treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto wykonuje czynności określone w art.3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz.U.C.331 z 30 grudnia 2006 r. s. 14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obejmować także etap handlu. Zatem nawet, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu. Ponieważ w tej sprawie niezgodność została stwierdzona w placówce handlowej to stosownie do wcześniejszych uwag była ona adresatem sankcji administracyjnej. Nie powinno też budzić wątpliwości, że przy tak brzmiących regulacjach prawnych brak jest podstaw dla przyjęcia, że stroną postępowania powinny być także inne podmioty, w tym producent artykułu rolno – spożywczego. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Jakkolwiek pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 10 do art. 28). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja administracyjna wymierzająca skarżącej spółce karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu produktów, które nie odpowiadały wymaganiom jakościowym, nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach producenta to nie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowanie o wymierzenie tej kary dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania w tej sprawie powinien być także producent. Stanowiska tego nie może bowiem skutecznie podważyć powołany w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis ten dotyczy bowiem obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. Ta sama uwaga obejmuje kolejne przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej a dotyczące "niewłaściwego określenia stron postępowania". Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na poglądzie o kwalifikowanej wadliwości postępowania związanej z pozbawieniem producenta praw strony (zarzuty III pkt 3 ,4, 5, 6, IV pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Kolejny rozbudowany wątek zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje kwestie związaną z możliwością dopuszczenia, w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia do obrotu artykułu rolno – spożywczego zafałszowanego, dowodu z wyników badań uzyskanych w inny sposób niż określony w przepisach ustawy o inspekcji handlowej. Zgodnie z art. 27 ust.1 tej ustawy próbki produktów pobiera się w celu ustalenia, czy produkt spełnia wymagania jakościowe i bezpieczeństwa określone w przepisach odrębnych lub dokumentach normalizacyjnych lub czy jego jakość odpowiada jakości deklarowanej przez przedsiębiorcę. Równocześnie z pobraniem próbki produktu należy, co do zasady, zabezpieczyć dodatkową próbkę produktu z tej samej partii w ilości odpowiadającej ilości pobranej do badań (art. 28 ust.1 komentowanej ustawy). W art. 29 ust.1 ustawy o inspekcji handlowej ustawodawca wprowadził zasadę, że badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno – analityczne Inspekcji. Wyjątek od tej zasady określa ust.2 art. 29, w myśl którego w przypadku gdy laboratoria Inspekcji nie mogą wykonać badań, organ inspekcji może zawrzeć umowę o wykonanie badań pobranej próbki z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Regulacja ta jest jasna i nie pozwala na zlecenie badań innemu laboratorium, w innych okolicznościach niż przewidzianych w przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 29 ustawy o inspekcji handlowej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 917/11, z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2171/11, z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13 ). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty obejmujące niedopuszczenie dowodu z wyników badań produktu zleconych przez stronę . Niezrozumiałe jest przy tym zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie był przeprowadzony dowód uzupełniający z dokumentu. Nie był również zgłoszony wniosek o przeprowadzenia takiego dowodu, w związku z czym Sąd nie procedował w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć tego przepisu. W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie w oparciu o wyniki badań dwóch próbek produktu przeprowadzonych przez uprawnione jednostki ustalono, że skarżąca spółka wprowadziła do obrotu artykuł rolno – spożywczy zafałszowany. Ta niepodważona skutecznie okoliczność stanowiła podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary pozostaje w zgodzie z art. 40 a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione jest w tym względzie zarzucanie organom naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002. W ocenie skarżącej kara ta jest wygórowana, zwłaszcza w kontekście wartości kwestionowanego produktu i przy faktycznym braku możliwości weryfikacji jakości towaru otrzymanego od producenta. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Wymierzona kara została określona w prawidłowej wysokości i jest współmierna i proporcjonalna, zwłaszcza że przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje, że poza proporcjonalnością musi być skuteczna i odstraszająca. Funkcja prewencyjna i represyjna, to także element kary. Ochrona interesów konsumentów zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia jest warunkiem przestrzegania przepisów i świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Wymierzanie więc w tego rodzaju sprawach kary ma uwzględniać kryteria ich wymierzania, określone w art. 40a ust. 5 ustawy i nie może być symboliczne. Wreszcie podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie wysokość kary została ustalona na poziomie 0,05% przychodu skarżącej za 2012 r., przy możliwości maksymalnej kary na poziomie 10% przychodu, co sytuuje karę wymierzoną w dolnych granicach i co trafnie podkreślił Sąd I instancji. Niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, naruszenia którego kasator dopatruje się w tym, że próbkę kontrolną zakwestionowanego produktu poddano badaniom po upływie terminu jego przydatności do spożycia. Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie tego zarzutu także podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przebadanie w dniach 5-7 grudnia, próbki kontrolnej masła, którego termin ważności upływał w dniu 5 grudnia, nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik tych badań. Podstawą faktyczną do wydania decyzji były wyniki badań próbki produktu z dnia 23 listopada 2012 r., a wyniki próbki kontrolnej tylko potwierdziły, że produkt był zafałszowany. Z przyczyn wskazanych na wstępie uzasadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.