I SA/Wa 2006/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Małgorzata Miron (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Muzeum [...] w O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji skargę oddala. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Muzeum [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Muzeum w [...] z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem [...] 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w O., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha wraz z nabyciem prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, który przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.), odmówił stwierdzenia nabycia przez Muzeum w [...] z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem [...] 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w O., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha wraz z nabyciem prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Muzeum [...], wystąpiło do Wojewody [...] o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. w trybie art. 154 k.p.a. wskazując na odnalezienie nowych dokumentów świadczących o wykonywaniu przez Muzeum zarządu nad nieruchomością położoną w O., w skład której wchodzą działki nr [...], [...] oraz [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można zmieniać decyzji o charakterze związanym, a decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. jest decyzją o charakterze związanym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Muzeum [...], Rozpoznając sprawę organ odwoławczy przytoczył, treść art. 154 § 1 k.p.a. Wskazał, iż postępowanie prowadzone w trybie ww. art. 154 k.p.a. nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Organ stwierdził, że wobec ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu odwołania, jakoby w trybie art. 154 § 1 k.p.a. mogły być zmieniane lub uchylane decyzje związane. Zakwestionowana przez wnioskodawcę decyzja Wojewody [...] z dnia 28 grudnia 2002 r. odmawiająca uwłaszczenia Muzeum w Oporowie ww. działkami nr 209 i nr 85/1, została wydana w oparciu o art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493, z 1994 r. Nr 121, poz. 591, z 1996 r. Nr 90, poz. 407 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24 i Nr 106, poz. 680) uzyskały osobowość prawną, nabywają z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r., oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal zarządzają tymi gruntami. Nie może to naruszać praw osób trzecich. Do nabycia stosuje się odpowiednio przepisy art. 200. Organ wyjaśnił, że konstrukcja art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, iż uwłaszczenie instytucji kultury następowało z mocy samego prawa, w razie łącznego zaistnienia wskazanych w powołanym przepisie przesłanek. Natomiast decyzja właściwego wojewody jedynie potwierdza lub odmawia potwierdzenia zaistnienia skutków wskazanych w ww. normie prawnej. Oznacza to, iż decyzja ta jest decyzją związaną, skoro przepis nakłada na organ obowiązek potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia uwłaszczenia, w zależności od tego, czy organ stwierdzi zaistnienie przesłanek ustawowych, czy też ich brak. Kształt rozstrzygnięcia determinowany jest więc zaistnieniem lub brakiem zaistnienia w obrocie, wskazanych w powołanym art. 202 ustawy przesłanek, co wyłącza uznanie administracyjne organu orzekającego. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej, według którego zmiana decyzji z Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w trybie powołanego art. 154 § 1 k.p.a. nie była możliwa. Ponadto, wskazał, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ stwierdził, że skarżący powołując się na nowe dowody i nowe okoliczności w sprawie, w istocie domaga się ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, co nie jest możliwe w trybie art. 154 k.p.a. Dodał, iż ustawodawca, statuując zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, przewidział możliwość ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, w razie odnalezienia nowych dowodów lub wyjścia na jaw nowych okoliczności istotnych dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania obliguje zaś organ administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania zarówno co do przesłanki wznowienia, jak również co do istoty sprawy oraz wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Odnosząc się do poniesionych przez odwołującego się zarzutów naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7 i art. 77 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. organ zaznaczył, iż brak możliwości zmiany lub uchylenia decyzji związanej w trybie ww. art. 154 § 1 k.p.a., czyni bezprzedmiotowym rozważanie, czy za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Muzeum [...] wnosząc o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła I. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do podnoszonego przez skarżącego zarzutu niezamieszczenia w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. uzasadnienia faktycznego rozumianego jako część edukacyjno-perswazyjna decyzji, zawierająca tok rozumowania organu I instancji i pozwalająca na kontrolę poprawności decyzji, II. naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na: a) błędnym uznaniu, iż decyzja ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Muzeum [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów ma charakter tzw. decyzji związanej w sytuacji, gdy decyzja związana to taka decyzja, której zmiana spowodowałoby stan niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca i nie było przeszkód by organ I instancji zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zgodnie z wnioskiem Muzeum [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., b) błędnym uznaniu, iż niepodjęcie przez organ I instancji żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia, czy za zmianą decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. przemawiał ważny interes społeczny lub ważny interes strony było prawidłowe, w sytuacji, gdy istniała prawna możliwość zmiany decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. i rozważenie istnienia przesłanek zmiany tej decyzji było obowiązkiem organu I instancji, III. naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący - Muzeum [...] powołując się na nowe dowody i okoliczności w sprawie w istocie domaga się ponownego przeprowadzenia całego postępowania co do istoty sprawy w sytuacji, gdy przedkładając w uzupełnieniu dowodów zebranych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. i wskazując nowe okoliczności, których niewykazanie było przyczyną wydania decyzji odmownej z dnia [...] grudnia 2002 r. Muzeum [...] wnosi o zmianę decyzji ostatecznej, wskazując, iż nowe dowody i okoliczności w sprawie umożliwiają stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i prawa własności posadowionych na nich budynków, a wszystkie strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem Muzeum, IV. naruszenie przepisów postępowania w art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że instytucja zmiany decyzji ostatecznej wskazana w art. 154 k.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych, pomimo że przesłanka taka nie znajduje oparcia w treści art. 154 § 1 k.p.a., a ww. pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest krytykowany przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, tj. podjęcie decyzji na podstawie przesłanki pozaprawnej - co narusza zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów prawa i w sposób rażący narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który miałby uzasadniać wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostały wydane w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie) decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., albowiem decyzja ta to rozstrzygnięcie, o charakterze związanym. Powołując się na poglądy zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ podkreślił, że w omawianym trybie mogą podlegać zmianie (uchyleniu) jedynie takie rozstrzygnięcia, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Decyzja, której przedmiotem jest stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego takich cech nie posiada. Drugim argumentem uzasadniającym odmowę uchylenia lub zmiany decyzji wskazanym przez organ to fakt, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia, a rozpoznanie wniosku Muzeum [...] w zaproponowanym przez stronę zakresie prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia takiego postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił przede wszystkim to ostatnie stanowisko organu administracji. I tak w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest w sposób jednolity pogląd, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wymienionych w art. 154, to jest czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie. Tymczasem wniosek skarżącego prowadził do takiego właśnie ponownego rozpoznania sprawy. Muzeum [...] wskazało wszak, że po wydaniu decyzji zostały odnalezione dokumenty, które miałyby potwierdzać spełnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w O. Tym samym wniosek skarżącego zmierzał do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, to jest co do spełnienia warunków wymienionych w art. 202 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogły zostać przeprowadzone. Ustawodawca enumeratywnie wymienił w jakich okolicznościach mogą być eliminowane z obrotu prawnego decyzje ostateczne. Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazujący, że zasadą na gruncie postępowania administracyjnego jest niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków kontroli decyzji ostatecznych. Powyższe oznacza, że organ administracji nie może – jak tego żąda skarżące Muzeum - uchylać (zmieniać) ostatecznej decyzji w dowolnym postępowaniu, nawet jeśli jest ono "korzystniejsze" dla wnioskodawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 24 października 2012 r., I GSK 792/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) tryb określony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do wzruszenia decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie - możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. Stanowi to okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy raz jeszcze wskazać należy, że we wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., w którym w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości wskazano na art. 154 k.p.a. – skarżący podniósł, że odnalezione zostały dokumenty, które uzasadniają zaistnienie przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego opisanych we wniosku nieruchomości, które to dokumenty istniały w dacie wydawania decyzji, a nie były znane ani stronie, ani organowi w tym czasie. Okoliczność ta wskazuje, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Co za tym idzie organ nie może uwzględnić wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji jeśli dotknięta jest ona wadą kwalifikowaną. Pozostaje bez wpływu na taką ocenę Sądu fakt, że upłynęły w niniejszej sprawie terminy, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., licząc od dnia wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., a zatem jeśli organ przeprowadziłby postępowanie o wznowienie i uznał, że zaistniała przesłanka, która uzasadnia uchylenie decyzji to nie mógłby wprawdzie wyeliminować ostatecznej decyzji poprzez jej uchylenie. Strona nie zostałaby zatem pozbawiona ochrony prawnej. Co jednak najważniejsze jedynie w takim postępowaniu organ miałby możliwość oceny czy wskazane, odnalezione dokumenty stanowią dowód na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 202 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 k.p.a. taka okoliczność nie może być przedmiotem badania. Odmienna ocena powyższych kwestii prowadziłaby do obejścia przepisów dotyczących wznowienia postępowania, a wydana w takiej sytuacji decyzji uchylająca (zmieniająca) decyzję ostateczną dotknięta byłaby wadą nieważności jako wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Tym samym jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym wskazuje się, że organ nie wyjaśnił czy zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie uzasadniające zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oraz w części, w której wskazuje się, że odnalezienie nowych dowodów winno uzasadniać zmianę ostatecznej decyzji w omawianym trybie. Natomiast rację ma skarżący wskazując, że kwestia czy omawiany tryb może mieć zastosowanie do decyzji o charakterze związanym czy jedynie do takich rozstrzygnięć, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego nie została w sposób jednoznaczny wyrażona przez ustawodawcę. W tym zakresie również w orzecznictwie sądów administracyjnych znane są dwa przeciwstawne poglądy. Nie może jednak ujść uwadze, że analiza orzecznictwa, które wykształciło wykładnię art. 155 i 154 k.p.a., co do braku możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o charakterze związanym prowadzi do wniosku, że w takich sytuacjach przyjmuje się, iż zmianie lub uchyleniu decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny. Pogląd ten wykształcił się głównie na gruncie spraw z zakresu prawa budowlanego i wskazuje się w nich, że skoro ustawodawca wprowadził określony rodzaj sankcji za zrealizowanie inwestycji niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę lub w warunkach samowoli budowlanej, to zmianie lub uchyleniu tej decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny, który w takim wypadku wyraża się w obowiązku przestrzegania określonych norm prawnych. Uchylenie zatem decyzji prowadziłoby do powstania stanu niezgodnego z prawem, a temu sprzeciwia się interes społeczny. Z taką sytuacją z pewnością nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Decyzja wydana w oparciu o art. 202 ust. 1 u.g.n. ma charakter deklaratoryjny co oznacza, że wprawdzie niewątpliwie ma charakter związany, ale wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie wywoła skutku w postaci pozostawienia stanu niezgodności z prawem. Okoliczności te jednak w świetle przedstawionej wyżej oceny, że zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy skutkuje koniecznością oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.