II OSK 2667/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 413/12 w sprawie ze skargi B. Ł. i J.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]6 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi B.Ł. i J.P. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach 1, 2 [...] obręb K. przy ul. B. we Wrocławiu. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2002 r. Prezydent Wrocławia na wniosek J.K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sieciami infrastruktury technicznej na działkach 1, 2 przy ul. B. we Wrocławiu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2003 r. Następnie wyrokiem z 22 listopada 2006 r., II SA/Wr 426/06 WSA we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi B.Ł., uchylił obie decyzje wydane w sprawie. W wyroku tym sąd wojewódzki wskazał na naruszenia przez organy przepisów postępowania oraz na nieuwzględnienie szeregu istotnych kwestii związanych z projektem, między innymi usytuowania miejsc parkingowych oraz ciągów pieszych i jezdnych stanowiących dojazd do garaży podziemnych, a także uciążliwości związanych w usytuowaniem miejsc parkingowych i garaży podziemnych, wysokości budynku i ilości kondygnacji oraz odległości budynków inwestora od domów znajdujących się na sąsiedniej działce, zmiany charakteru dzielnicy willowej, zachowania proporcji powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Prezydent Wrocławia, po podtrzymaniu wniosku o pozwolenie na budowę przez spadkobiercę J.K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.K. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. we Wrocławiu (z wyłączeniem przyłączy). Po rozpatrzeniu odwołania B.Ł., Wojewoda Dolnośląski uchylił powyższą decyzję, uznając że organ I Instancji nie odniósł się w toku postępowania do kwestii prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zbadał zgodności treści wniosku o pozwolenie na budowę z dołączonym doń projektem budowlanym oraz nie zbadał wewnętrznej spójności danych zawartych w projekcie, a także zaniechał wykonania uprzednio wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Wrocławia ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań B.Ł., U.W., L.W., S.N. i Z.N., Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] września 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji ponownie stwierdzając, że organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez sąd administracyjny oraz zaleconym przez organ odwoławczy w uprzednio wydanej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2008 r. Prezydent Wrocławia po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta również została uchylona w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę Dolnośląskiego. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Wrocławia ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołań B.Ł., U.W., L.W., S.N. i Z.N., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane została jednoznacznie wyjaśniona w oświadczeniu inwestora z 7 lipca 2008 r. Podkreślił, że wiążące dla organu są postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dacie obowiązywania tej decyzji. Uznał, że projektowana inwestycja w zakresie funkcji i cech zabudowy nie odbiega od parametrów innych obiektów zlokalizowanych w okolicy. Za właściwą uznał także ilość kondygnacji projektowanego budynku (trzy kondygnacje). Skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu wnieśli B.Ł. i J.P. wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w sprawie w związku ze skierowaniem ich do osoby niebędącej stroną postępowania. Ponadto skarżący zarzucili organom naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie stosuje się przepisy ustawy prawo budowlane obowiązujące w dniu wydania decyzji, a nie przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące do 11 lipca 2003 r., jak stanowi art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy z 27 marca 2003 r.. Zarzucono ponadto naruszenie 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu się przez organ I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 22 listopada 2006 r., II SA/Wr 426/06, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uzasadnionych interesów stron, w szczególności w zakresie zmiany dotychczasowego charakteru dzielnicy willowej w związku z realizacją przedmiotowej decyzji oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z 30 września 2010 r., II SA/Wr 227/10 WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność obu decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego. Sąd ten uznał, że w badanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach, co do których J.K. posiadał umowę dzierżawy zawartą na czas określony. Prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy, jako stosunku zobowiązaniowego dotyczą ściśle określonych w tej umowie podmiotów i nie wchodzą w skład masy spadkowej. Dlatego M.K. nie mógł zostać uznany za następcę prawnego inwestora. Wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 219/11 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając że koncepcja sądu wojewódzkiego w zakresie braku następstwa prawnego po stronie wnioskodawcy nie jest trafna. NSA nie odnosił się w uzasadnieniu swojego wyroku do pozostałych zarzutów skargi, bowiem w świetle koncepcji skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania pozostałe zarzuty skargi nie były rozważane. Sąd I instancji ponowne rozpoznając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem uznał, że organ nie zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z 22 listopada 2006 r., II SA/Wr 426/06. Organ nie uzupełnił bowiem i nie pogłębił postępowania dowodowego w sprawie, przede wszystkim w zakresie formy i zawartości przedłożonego projektu budowlanego. Zdaniem sądu a quo nie sposób udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, budowę jakiego budynku w istocie zatwierdził organ architektoniczno-budowlany. Nie wyjaśnione zostało ile kondygnacji będzie posiadał budynek, ani jakiej będą one wysokości. Sąd wojewódzki podkreślił, że nie można jednocześnie mówić, że projekt nie przewiduje czwartej kondygnacji i że na czwartej kondygnacji nie ma okien. Ponadto organ nie odniósł się do zmian naniesionych na projekt, które to zmiany przynajmniej w części zostały dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto zmiany te prowadzą, zdaniem sądu, do powstania niejasności co do treści samego projektu. Podkreślono, że nie poznana została również kwestia modyfikacji pierwotnego wniosku pismem pełnomocnika wnioskodawcy z czerwca 2007 r. Problematyczne jest w związku z tym zagadnienie dokonania uzgodnień z konserwatorem zabytków, które pochodzi 2002 r. i dotyczy budowy budynków wielorodzinnych w zabudowie segmentowej do trzech kondygnacji, w tym poddasza użytkowego. Jeśli zatem organy uznały omówione uzgodnienie za wystarczające, winny tę okoliczność należycie uzasadnić. Natomiast ograniczono się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że do uzgodnienia doszło jeszcze na etapie poprzedniego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nienależytego wykonania obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku dokonania oceny prawnej podnoszonego w skardze naruszenia przez organy: – art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu ustalenia w kwestiach spornych sprawy i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na dokumencie prywatnym - Analizie urbanistycznej, – art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego architekta - urbanisty w zakresie zgodności przedstawionego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, – art. 4 ustawy Prawo budowlane (stan sprzed noweli z dnia 11 lipca 2003 r.) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, którego forma architektoniczna nie jest dostosowana do krajobrazu i otaczającej zabudowy, – art. 8 K.p.a. oraz art. 32 i art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie do analizy w zakresie podstawowego i uzupełniającego charakteru zabudowy, a także proporcji zabudowy i dopuszczalnych zmian w tkance willowej zbyt dużego obszaru, w sytuacji gdy przy ustalaniu warunków zabudowy dla sąsiednich działek Gmina Wrocław przyjmuje do analizy obszar w odległości trzykrotnej szerokości frontowej działki i zezwala na inwestycje wyłącznie na wiele niższe i o dużo mniejszym wskaźniku zabudowy, mając na uwadze m. in. willowy charakter dzielnicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stawiając zarzut naruszenia opisany dyspozycją art. 174 pkt 2 Ppsa rolą Kasatora jest wykazanie, że naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi jej uwzględnienia. Ograniczono ją bowiem do stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu wojewódzkiego, choć uważa, że są one "niepełne" (s. 5 skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 Ppsa" nie nadaje się do rozpoznania, albowiem cyt. przepis art. 1 Ppsa nie dzieli się na paragrafy. Skoro Autor skargi kasacyjnej powołał przepis nieistniejący w ustawie, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony, przeto w tym zakresie skarga kasacyjna została wadliwie sformułowana. Stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, stanowiącego iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, należy go powiązać z innym przepisem Ppsa, któremu miałby uchybić sąd I instancji. Przepisem, który miał zostać naruszony ma być art. 141 § 4 Ppsa, który stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wszystkim tym wymogom określonym w cyt. przepisie skarżony kasacyjnie wyrok odpowiada. Gdy chodzi o przytoczenie stanu faktycznego sprawy wyczerpująco przywołano zapadające w sprawie zarówno decyzje administracyjne, jak i już wydane wyroki sądów administracyjnych. Sąd wojewódzki zawarł także w motywach swego orzeczenia przyczyny, dla których uwzględnił skargę, m. in. wniesioną przez obecnie skarżącą kasacyjnie J. P. oraz wskazał, jakie kwestie wymagać będą uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie do uznania organu odwoławczego pozostawiono ocenę, czy sam wojewoda uzupełni postępowanie wyjaśniające, czy też przekaże w tym zakresie sprawę organowi I instancji. Skoro z mocy art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nawet brak uwzględnienia wszystkich argumentów, jakie uprzednio strona skarżąca kasacyjnie podnosiła w skardze, przy jednoczesnym jej uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Z tych przyczyn nie ma już znaczenia zakres naruszeń prawa, jakich miały się dopuścić orzekające w sprawie organy, a których z kolei miał nie dostrzec orzekający sąd I instancji. Wywody odnośnie oczekiwania skarżącej kasacyjnie, że WSA we Wrocławiu winien uchylić także decyzję organu I instancji muszą pozostać poza zainteresowaniem Sądu, albowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 135 Ppsa. Ten zaś przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną oddalono.