II GW 7/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Środowiska a Starostą [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej postanawia: wskazać Ministra Środowiska jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku M. Spółki z o.o. o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej. Minister Środowiska, pismem z 28 stycznia 2014 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą N. oraz Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: M. Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty N. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych zwykłych z utworów paleogeńskich otworu Z-11 w miejscowości Z.", zawierającej wyniki prac geologicznych zrealizowanych na podstawie koncesji Nr [...] z [...] grudnia 2007 r. na poszukiwanie i rozpoznanie złoża wód leczniczych w odwiertach Z-6 do Z-12 w miejscowości Z., udzielonej przez Ministra Środowiska na rzecz M. Sp. z o.o. Pismem z 25 listopada 2013 r. (znak: [...]) Starosta N. przekazał wniosek spółki M. do rozpoznania przez Ministra Środowiska jako organu administracji geologicznej, który udzielił koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, będącej podstawą realizacji prac, których wyniki przedstawia przedmiotowa dokumentacja, zgodnie z art. 160 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm. – dalej: u.p.g.g.). Natomiast Minister Środowiska podniósł w swoim wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, że zgodnie z art. 161 ust. 3 u.p.g.g., sprawy związane z dokumentowaniem zasobów zwykłych wód podziemnych nie znajdują się w kompetencjach Ministra Środowiska, lecz należą do właściwości starosty o ile przewidywane lub ustalone zasoby wód podziemnych nie przekraczają 50 m³/h (bowiem wówczas właściwy jest marszałek województwa). Ponadto podkreślono dodatkowo, że udzielona przez Ministra Środowiska koncesja Nr [...] z [...] grudnia 2007 r. na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopaliny tj. wód leczniczych w odwiertach Z-6 do Z-12 w miejscowości Z., w pkt 4 wskazuje, że celem projektowanych prac jest poszukiwanie i rozpoznanie złoża wód leczniczych w utworach trzeciorzędowych. Ponieważ w otworze Z-11 nie doszło do rozpoznania złoża kopaliny, zasadniczy cel udzielonej koncesji nie został zrealizowany, co potwierdzała przedstawiona dokumentacja hydrogeologiczna, która nie zawierała ustalenia zasobów eksploatacyjnych wód leczniczych. W dalszej części wniosku Minister wyjaśnił, że "Projekt prac geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Z-6 do Z-12 w utworach trzeciorzędowych w celu ujęcia wód leczniczych lub zwykłych w miejscowości Z." będący załącznikiem do wniosku o udzielenie koncesji i podstawą wykonania prac zakładał, że w przypadku stwierdzenia w otworze występowania zwykłej wody podziemnej, otwór zostanie zafiltrowany i przekwalifikowany na obserwacyjny bądź też zlikwidowany w zależności od jego usytuowania w odniesieniu do otworów sąsiednich. Z brzmienia art. 160 u.p.g.g. wynikało, że ten organ administracji geologicznej, który udzielił koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny wykonuje zadania związane z dokumentacjami geologicznymi. Przepis ten nie rozstrzyga jednak jednoznacznie, czy chodzi o dokumentacje geologiczne złoża kopaliny, czy dotyczy to również dokumentacji geologicznych, w których nie udokumentowano złoża kopaliny. Minister wyjaśnił również, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 u.p.g.g. zwykłe wody podziemne nie są uznawane za kopaliny, zaś poszukiwanie i/lub rozpoznawanie zasobów wód zwykłych nie jest objęte koncesjonowaniem i odbywa się na podstawie zatwierdzonego przez starostę lub marszałka województwa projektu robót geologicznych, o ile jego sporządzenia wymagają przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W konkluzji Minister Środowiska wyjaśnił, że w sytuacji, gdy Starosta N. uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych zwykłych z utworów paleogeńskich otworu Z-11 w miejscowości Z." oraz brak jest argumentów uzasadniających właściwość Ministra Środowiska w omawianej sprawie, jak również jednoznacznego przepisu prawa, w oparciu o który Minister Środowiska mógłby zatwierdzić opisaną dokumentację hydrogeologiczną, wniósł on o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Starosta N. w odpowiedzi na wniosek Ministra Środowiska z 28 stycznia 2014 r., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą N. a Ministrem Środowiska, wyjaśnił, że w myśl z art. 161 ust. 2 pkt. 2 u.p.g.g. do zadań Starosty należy zatwierdzanie projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych, dotyczących ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h. Z kolei art. 160 u.p.g.g. wskazuje, że zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, zatwierdziły projekt robót geologicznych, lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. W tych okolicznościach Starosta N. uznał, że nie jest ani organem koncesyjnym, ani nie zatwierdzał projektu robót geologicznych. W konsekwencji za zasadne uznał, że skoro koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża wód leczniczych w odwiertach Z-6 do Z-12 w miejscowości Z. udzielił Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., to i ten organ jest właściwy do zatwierdzenia przedmiotowej dokumentacji objętej wnioskiem M. Sp. z o.o. w Z. Ponadto Starosta N. podniósł, że nie posiada w swoim Archiwum geologicznym "Projektu robót geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Z-6 do Z-12 w utworach trzeciorzędowych w celu ujęcia wód leczniczych lub zwykłych w miejscowości Z.", który stanowił załącznik do wniosku o udzielenie w/w koncesji. Starosta podniósł również, że wykładnia przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze wskazuje na prymat przepisu art. 160 u.p.g.g. Dopiero w sytuacji braku wypełnienia przez okoliczności danej sprawy dyspozycji tego przepisu zastosowanie znajduje art. 161 u.p.g.g. Uznał także, że okoliczności sprawy objęte są dyspozycją art. 160 prawa geologicznego i górniczego i nie ma racji Minister Środowiska opierając rzekomą właściwość Starosty N. o przepis art. 161 u.p.g.g. Analiza całości sprawy dokonana w świetle obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie przemawia za uznaniem, że Minister Środowiska jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dokumentację geologiczną stanowi dokumentacja hydrogeologiczna, którą stosownie do art. 93 ust. 2, zatwierdza w drodze decyzji właściwy organ administracji geologicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 2 u.p.g.g. stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia przez właściwy organ określonej wnioskiem Spółki M. sprawy administracyjnej. Zacytowany art. 93 ust. 2 u.p.g.g. stanowi o zatwierdzeniu w drodze decyzji dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Organami administracji geologicznej są minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostwie (art. 156 ust. 1 u.p.g.g.). Właściwość rzeczową tych organów wyznacza odpowiednio art. 160 i 161 u.p.g.g. Stosownie do art. 160 zadania związane z dokumentacją geologiczną wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, zatwierdziły projekt robót górniczych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Z kolei art. 161 ust. 1 ustanawia marszałka województwa organem administracji geologicznej pierwszej instancji, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. W powołanych w tym przepisie jednostkach redakcyjnych określone są sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót dokumentacji geologicznej oraz dokumentacjami geologicznymi należące odpowiednio do właściwości starosty – ust. 2 – lub ministra właściwego do spraw środowiska – ust. 3. Dla ustalenie relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 160 i 161 u.p.g.g. niezbędnym jest porównanie przepisów regulujących właściwość organów uprawnionych do udzielania koncesji i właściwość rzeczową organów wymienionych w art. 161 omawianej ustawy. Zakres przedmiotowy spraw określonych w art. 161 ust. 1, 2 i 3 obejmuje m.in. te sprawy, w których właściwymi organami do udzielenia koncesji są odpowiednio - minister właściwy do spraw środowiska - art. 22 ust. 1 - starosta art. 22 ust. 2 - oraz marszałek województwa - art. 22 ust. 4. Porównując m.in. uprawnienie starosty zauważyć należy, że jest on organem właściwym do udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania - obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha, wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekracza 20.000 m³, a działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych (art. 22 ust. 2). Równocześnie zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 1 starosta jest także właściwym organem geologicznym pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzeniem dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20.000 m³ w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałkowych. Z przepisu art. 22 ust. 2 i art. 161 ust. 2 pkt 1 wynika zatem wprost, że ten sam organ, który właściwy jest do udzielenia koncesji właściwy jest również do zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Tożsamy wniosek wypływa z porównania właściwości ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu uprawnionego do udzielenia koncesji w zakresie określonym w art. 22 ust. 1 i jako organu geologicznego pierwszej instancji w sprawach wymienionych w art. 161 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.p.g.g. Tak jest również w przypadku właściwości marszałka województwa. Z dotychczasowych rozważań wynika, że ustawodawca w art. 161 u.p.g.g. przyjął zasadę, że ten sam organ, który jest właściwy do udzielenia koncesji jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Mimo, że tę regułę można wywieść z porównania przepisów określających właściwość organów do udzielenia koncesji i do zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, w art. 160 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. ustawodawca, jak pozornie mogłoby się wydawać zbędnie wprost ją zdefiniował. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu art. 160 u.p.g.g. i art. 161 tej ustawy wynika, iż właściwość rzeczowa organu administracji geologicznej uzależniona jest od tego, czy uprzednio została udzielona koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopaliny, zatwierdzony został projekt robót geologicznych lub przedłożono organowi koncesyjnemu projekt robót geologicznych, który nie wymagał zatwierdzenia. W sytuacji, w której poprzez wyżej wymienione czynności prawne lub faktyczne działał już w sprawie organ koncesyjny to ten organ jest właściwym w sprawach dokumentacji geologicznej. Natomiast właściwość organów geologicznych w sprawach, które nie toczyły się uprzednio przed organem koncesyjnym wyznacza art. 161 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zastosowania art. 160 u.p.g.g nie ma znaczenia, czy udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny nastąpiło w oparciu o przepisy tej ustawy czy też przepisy dotychczasowe - prawa geologicznego i górniczego z 2004 r. Przepis art. 205 ust. 1 u.p.g.g. stanowi, bowiem, że koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu u.p.g.g. W rozpoznawanej sprawie koncesja dla spółki M. została udzielona na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego z 2004 r. przez Ministra Środowiska decyzją z [...] grudnia 2007 r., Nr [...], została ona zmieniona decyzją Ministra Środowiska z [...] grudnia 2010 r., znak [...]. Zgodnie z art. 205 ust. 1 u.p.g.g. stała się koncesją w rozumieniu tej ustawy, a zatem właściwym do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej jest, stosownie do art. 160 u.p.g.g., organ, który jej udzielił. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie ma znaczenia fakt wystąpienia przez Spółkę o zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne wód podziemnych zwykłych, jak i to, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.g.g. zwykłe wody podziemne nie są uznawane za kopaliny. Istotne bowiem jest to, że w myśl art. 160 u.p.g.g. zadania związane z dokumentacją geologiczną wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny. Powołany przepis stanowi o dokumentacji geologicznej, czyli dotyczy zarówno dokumentacji geologicznej kopaliny, jak również dokumentacji, która nie dokumentuje kopaliny, w sytuacji, gdy w ramach poszukiwań odkryto zwykłą wodę podziemną. Treść art. 160 u.p.g.g. nie ogranicza się do dokumentacji geologicznej odnoszącej się do kopaliny. Poza tym zasadnie Starosta N. zwraca uwagę na fakt, że nie posiada w swoim archiwum geologicznym "Projektu robót geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Z-6 do Z-12 w utworach trzeciorzędowych w celu ujęcia wód leczniczych lub zwykłych w miejscowości Z.", który stanowił załącznik do wniosku o udzielenie ww. koncesji. Zauważyć zatem wypada, że koncesja została wydana w oparciu o projekt prac geologicznych dotyczący poszukiwania wód leczniczych i wód zwykłych. Punkt 5 koncesji bazuje na ww. projekcie prac geologicznych, który stanowi też załącznik do koncesji. Dokumentacja, która została przedstawiona do zatwierdzenia jest wynikiem udzielenia koncesji. Przyjąć zatem należy, że występuje w zaistniałym stanie faktycznym swego rodzaju kontynuacja procesu zapoczątkowanego wystąpieniem Spółki o udzielenie koncesji w oparciu o "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Z-6 do Z-12 w utworach trzeciorzędowych w celu ujęcia wód leczniczych lub zwykłych w miejscowości Z.". Dla potwierdzenia zaprezentowanej powyżej interpretacji przepisów Prawa geologicznego i górniczego warto przywołać postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GW 17/12, LEX nr 1282910. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.