II GSK 264/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1704/12 w sprawie ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., w sprawie ze skargi Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: T. B. w dniu [...] sierpnia 2011 r. złożył w Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów, wskazując jako podstawę art. 68 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej: ustawa prawo o adwokaturze). Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę adwokatów stwierdzając, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu z uwagi na posługiwanie się w adresie mailowym tytułem adwokata, który mu nie przysługiwał. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, że wnioskodawca w grudniu 2009 r. złożył z wynikiem pozytywnym egzamin radcowski. Zawód radcy prawnego wykonywała od dnia [...] maja 2010 r., a od 9 sierpnia 2010 r. pracował w spółce - Kancelaria Radców Prawnych [...], w której posługiwał się domeną internetową utworzoną wspólnie przez jego matkę radcę prawnego W. B. i adwokata A. B. Organ ustalił ponadto, że A. B. był adwokatem Izby [...] w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] września 2009 r. i został wydalony z adwokatury mocą orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] lipca 2009 roku. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] podzielając w pełni argumentację tego organu, że wnioskodawca nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu z uwagi na posługiwanie się w adresie mailowy nieprzysługującym mu tytułem adwokata. Objętą skargą decyzją Minister Sprawiedliwości uchylił uchwały organów samorządu adwokackiego, uznając, że wnioskodawca spełniał kryteria określone w art. 65 i 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo o adwokaturze. W ocenie Ministra używanie do korespondencji adresu email zawierającego oznaczenie domeny "[...].pl" nie było jednoznaczne z posługiwaniem się tytułem adwokata. Nazwa domeny w adresie poczty elektronicznej nie wskazywała, zdaniem Ministra, uprawnień zawodowych przysługujących posiadaczowi tego adresu, a określa jedynie pewien wycinek przestrzeni wirtualnej, w którym adresat odbiera, wysyła i przechowuje kierowaną do niego korespondencję. Treść zapisu w adresie mailowym nie identyfikuje osoby, która tym adresem się posługuje. Uwzględniając skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w pierwszej kolejności, że stanowisko Ministra Sprawiedliwości co do dawania rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata przez T. B. oraz spełnia przez niego pozostałych kryteriów określonych w art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo o adwokaturze, było prawidłowe. W ocenie Sądu I instancji uznanie, że wnioskodawca nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata z uwagi na to, że jako radca prawny używał do korespondencji adresu email wskazującego oznaczenie domeny "[...].pl" było za daleko idące. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę Ministra, że nazwa domeny w adresie poczty elektronicznej nie wskazywała uprawnień zawodowych przysługujących posiadaczowi tego adresu a jedynie określa wycinek przestrzeni wirtualnej, w którym adresat odbiera, wysyła i przechowuje kierowaną do niego korespondencję. Nazwa domeny nie była powiązana z nazwą kancelarii, w której wnioskodawca wykonywał zawód, bowiem nazwa kancelarii, w której uczestnik postępowania wykonuje zawód radcy prawnego brzmi: "Kancelaria Radców Prawnych [...]" i nazwa ta jest umieszczona na wszystkich materiałach, w tym na przedmiotowej domenie internetowej, a ponadto nie stwierdzono, aby w kontaktach zawodowych posługiwał się on tytułem adwokata. Z tych powodów Sąd I instancji za nie mającą wpływu dla sprawy uznał okoliczność ustalenia przez organy samorządu adwokackiego, że A. B. został wykreślony z listy adwokatów. Za zasadny Sąd I instancji uznał natomiast zarzut braku po stronie Ministra Sprawiedliwości kompetencji do dokonania wpisu wnioskodawcy na listę adwokatów. Sąd wskazał, że Minister swoją kompetencję do wpisania kandydata na listę adwokatów wywodził z art. 68 ust. 6a ustawy prawo o adwokaturze, zgodnie z którym od uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), organ II instancji po rozpoznaniu odwołania władny jest uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt 44/08 i z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07, w których wyrażono pogląd, że art. 3 ust. 2 ustawy prawa o adwokaturze nie przyznaje żadnych kompetencji nadzorczych, nie ma charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny a więc na jego podstawie nie mogą być podejmowane żadne konkretne działania nadzorcze. Przepis ten również nie daje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów. Każda ingerencja tegoż organu w sprawy adwokatury wymaga szczególnego przepisu prawnego. Takim przepisem nie jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli nawet z przepisu art. 68 ust. 6a ustawy prawo o adwokaturze wynika, że ubiegającemu się o wpis służy odwołanie zgodne z Kodeksem postępowania administracyjnegoi, to nie oznacza, że Minister Sprawiedliwości będąc organem nadzorczym nad samorządem adwokackim ma takie same uprawnienia jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanemu mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze przywołane stanowisko, Sąd I instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości wydając w sprawie decyzję reformatoryjną dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a ustawy prawo o adwokaturze. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 6a i w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie w podstawie zaskarżonego wyroku, że Minister Sprawiedliwości dokonał oceny wniosku T. B. wykraczającą poza przysługujące mu uprawnienia, jako organu odwoławczego, gdy w rzeczywistości odwołanie zostało rozpoznane w granicach przysługującej Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do rozpatrywania odwołań od uchwał organów samorządu adwokackiego w kwestiach dotyczących wpisu na listę adwokatów; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia: - podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, - tezy o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozpoznania wniosku T. B. o wpis na listę adwokatów. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2013 r., nie będącym skargą kasacyjną, uczestnik postępowania – T. B. – zajął stanowisko popierające przedmiotową skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości, z uwagi na fakt, iż w jego ocenie Sąd I instancji winien uchylić decyzję Ministra Sprawiedliwości tylko w części, tj. w zakresie wpisu na listę adwokatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu tych zarzutów, wskazanych wyżej uznał je za niezasadne. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było wynikiem prawidłowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, tezy o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów. Sąd I instancji dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną miało polegać na zaniechaniu wyjaśnienia stanowiska o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego o wpis na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej wywodzi kompetencję do wpisania kandydata na listę radców prawnych z treści przepisów powołanych też w podstawie prawnej swojej decyzji z dnia [...] lipca 2012, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 6a oraz w związku z art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.; dalej powoływana jako Prawo o adwokaturze). Faktem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 240/11 stwierdził, że określone w art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze sformułowanie "służy odwołanie" zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, który w postępowaniu odwoławczym korzysta z wszystkich kompetencji określonych w art. 138 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tymże wyroku swoją tezę oparł na zawodnym często rozumowaniu a contrario, stwierdzając, że w ustawie Prawo o adwokaturze nie ma żadnego przepisu prawnego, który by wyłączał stosowanie w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 68 ust. 6a tej ustawy którekolwiek z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela tego stanowiska. Natomiast podziela stanowisko i wykładnię prawa zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1779/11), który wprawdzie dotyczył uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wpisywania na listę radców prawnych, niemniej jednak wobec zbieżności uregulowań dotyczących tych kwestii w ustawie Prawo o adwokaturze uzasadnia to posłużenie się rozważaniami zawartymi w wymienionym wyroku. Z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że Ministrowi Sprawiedliwości przysługują w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu adwokackiego tylko takie środki prawne, które ustawa mu wprost i wyraźnie przyznaje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister powołał się m. in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt K 4/08 (Dz. U. z 2009 r., Nr 210, poz. 16280). Warto więc głębiej sięgnąć do uzasadnienia tego orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenia "nadzór" najczęściej używa się w sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności (tak też TK w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). W wyroku z 1 grudnia 2009 r. Trybunał wypowiada się również na temat rozumienia art. 3 ust. 2 ustawy Prawo adwokaturze, m. in. z którego Minister Sprawiedliwości wywodzi w skardze kasacyjnej swoje kompetencje do dokonania w trybie postępowania odwoławczego wpisu na listę adwokatów. Zdaniem Trybunału przepis ten nie przyznaje żadnych kompetencji nadzorczych, nie ma charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny, a więc na jego podstawie nie mogą być podejmowane żadne konkretne działania nadzorcze. Zawiera zatem, w zakresie stosowania środków nadzorczych, odesłanie do przepisów ustawy precyzujących zakres i formy korzystania z konkretnych kompetencji nadzorczych. Trybunał Konstytucyjny wreszcie zauważa, że żaden przepis ustawy – Prawo o adwokaturze, w tym również art. 3 ust. 2 nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów. W przytoczonych wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego można uzyskać potwierdzenie tezy, że z istoty samorządu, w tym samorządu zawodowego wynika, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja w sferę jego niezależności w oparciu o wyinterpretowany a contrario brak prawnego zakazu takiej ingerencji, albo też w oparciu o przepis formułujący jedynie ogólną zasadę nadzoru. W relacjach państwo – samorząd obowiązuje reguła wprost przeciwna: każda ingerencja państwa (w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości) wymaga wyraźnego prawnego przyzwolenia. Wyrazem takiego przyzwolenia nie jest, zdaniem NSA przepis procesowy – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego stosowania, (co warto zauważyć) ustawa Prawo o adwokaturze wprost w tych sprawach nie przewiduje. Mając przede wszystkim na uwadze wyżej przedstawione, określone przez Trybunał Konstytucyjny standardy ingerencji Ministra Sprawiedliwości w sferę samorządnego działania korporacji adwokackiej, należy stanowczo odrzucić pogląd uznający art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze za prawną podstawę do przejęcia przez Ministra Sprawiedliwości, w ramach nadzoru, podstawowej, wyrażającej istotę samorządu adwokackiego jego kompetencji decydowania o wpisie na listę radców prawnych. W tym przekonaniu utwierdza dodatkowo "kruchość" podstawy prawnej do przejęcia przez Ministra Sprawiedliwości tej kompetencji. Ta podstawa jest bowiem budowana głównie w drodze wykładni przepisu art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze, który stanowi, że od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Nawet jeżeli zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, to z tego przepisu wcale wprost i wyraźnie nie wynika, że organ odwoławczy - w istocie organ nadzoru nad działalnością samorządnej korporacji zawodowej, ma w stosunku do niej takie same kompetencje, jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego. Na marginesie warto dodać, że podobny pogląd w kwestii rozumienia nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością korporacji adwokackiej spotkać można w zdaniu odrębnym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 182/06. Przedstawione wywody Sądu II instancji dają podstawę do stwierdzenia, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, wywiązał się należycie z obowiązku kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości, wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji.