II SA/Kr 214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Sucha Beskidzka na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. nr WI-IX.7821.1.30.2013 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Sucha Beskidzka kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 15.11.2013 r. Starosta, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj Dz. U. z 2013r, póz. 687) oraz art. 108 § 1 i 2 kpa nadał decyzji Starosty z dnia 19.07.2013 r, znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N.)" rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 30.10.2013r. Burmistrz Miasta wystąpił z wnioskiem o nadanie decyzji z dnia 19.07.2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że obecne parametry techniczne (brak normatywnej szerokości jezdni) ul. N. nie zapewniają właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych. Droga znajduje się w centrum miasta oraz stanowi bezpośredni dojazd do budynków mieszkalnych oraz bezpłatnego parkingu, a zawężenie jezdni, szczególnie w dni targowe, istotnie utrudnia bezpieczne jej użytkowanie. Z tego względu konieczna jest niezwłoczna przebudowa przedmiotowej drogi. Realizacja ww. zadania w miesiącu grudniu, tj. po upływie terminu 120 dni określonego w art 16 ust. 2 ustawy, w znacznym stopniu utrudni czy wręcz uniemożliwi prawidłowe wykonanie robót ze względu na warunki zimowe, ponadto w budżecie Gminy na rok bieżący zaplanowane są środki finansowe na wykonanie ww. inwestycji, a przeniesienie realizacji robót na rok następny uniemożliwi ich wykorzystanie. Organ przychylił się do wniosku, uwzględniając powyższe argumenty, iż za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia słuszny interes społeczny, polegający na poprawieniu warunków komunikacyjnych oraz słuszny interes strony, polegający na realizacji planu inwestycyjnego Gminy na rok 2013. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. H., domagając się uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania z wniosku Burmistrza. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 108 § 1 i 2 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie przesłanek opisanych treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 159 kpa występujących w toku wydawania decyzji źródłowej. Żalący się wskazał, ze jego odwołanie od decyzji z dnia 19.07.2013 r. wskazuje na dwa argumenty, po pierwsze zostały podważone ustalenia planu miejscowego odnośnie przebiegu ul. N. i w tym przedmiocie toczy się postępowanie sądowo-admmistracyjne, po drugie w toku jest również postępowanie sądowe przed sądem powszechnym w przedmiocie umowy dzierżawy części należących do niego gruntów Wskazał na osobiste motywy Burmistrza związane z decyzją o przebudowie drogi i odwołał się do gwarancji konstytucyjnych prawa własności. Wojewoda decyzją z 17.12.2013 r znak [...], na podstawie art 138 § 1 pkt 2, art 144 i art 123 kpa w związku z art 11g ust 1 pkt 1 oraz art 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu l instancji w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji W uzasadnieniu organ podał, ze decyzja Starosty z dnia 19.07.2013 r stała się ostateczna w dniu 23.08.2013 r Organ odwoławczy wyjaśnił, ze nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jest możliwe tylko w przypadku określonym w przepisach prawa Po zacytowaniu przepisu art 108 kpa stwierdził, ze normą szczególną w stosunku do niego jest przepis art 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który przewiduje inne przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wniosek właściwego zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym Stwierdził również, ze nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznej decyzji, ponieważ natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych powoduje, ze decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo ze jest nieostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, ze już sam wniosek o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności był bezprzedmiotowy w dniu jego złożenia przez inwestora, ponieważ wpłynął do Starostwa Powiatowego w S. w dniu 30.10.2013 r., tj. gdy decyzja była już ostateczna. Zatem przesłanki uzasadniające nadanie tego rygoru, nawet, jeśli były zasadne, nie powinny być przedmiotem analizy organu l instancji, a w konsekwencji wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że zastrzeżenia te nie mogą być przedmiotem postępowania zażaleniowego na postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż ocenie podlega jedynie prawidłowość przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy. Burmistrz Miasta w imieniu Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody, domagając się jego uchylenia. Zarzucił mu naruszenie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację ww. zadania było prowadzone w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem uregulowań tego aktu jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Polsce. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali nie można stosować przepisów kpa, skoro ustawa w sposób odmienny reguluje, kiedy nadaje się decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i nie określa żadnych wymogów dotyczących ostateczności decyzji. Skutkiem decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest przede wszystkim jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania posiadania nieruchomości. Nie ma wówczas zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy. Decyzja Starosty z dnia 19.07.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pomimo, że na dzień wydania postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności była ostateczna, to jej wykonanie nie było możliwe ze względu na zapis art. 16 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym inwestor był uprawniony do objęcia nieruchomości w posiadanie nie wcześniej niż po 120 dniach od momentu uprawomocnienia się decyzji. Termin ten mijał dopiero w dniu 24.12.2013 r. Zatem wobec niemożności wykonania prawomocnej decyzji, wydanie postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było konieczne i uzasadnione. Podkreślono, że pomimo wielu nowelizacji specustawy drogowej, przepis art. 17 ustawy nigdy nie uzależniał nadania rygoru natychmiastowej wykonalności od tego czy decyzja jest nieostateczna. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ nie zgodził się z tezą, że rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany również decyzji nieostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Organ odwoławczy jako formalnoprawną podstawę swego rozstrzygnięcia wymienił przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj Dz. U. z 2013r., póz. 687). Stosownie do pierwszego z nich organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z drugim - w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl zaś art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wojewoda wyraził również pogląd, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznej decyzji, ponieważ natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych powoduje, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że jest nieostateczna. Pogląd ten uznać należy za błędny. Wskazać zatem należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art.11 f ust.5 ustawy). Nieruchomości te lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art.12 ust.4). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art.12 ust. 4 g). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art.16 ust.2). Z powyższego wynika więc, że termin na wydanie posiadania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń nie może być krótszy niż 120 dni. Termin 120-dniowy może zostać oczywiście wydłużony. Na skrócenie terminu pozwala jedynie instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1, 3 i 4 specustawy drogowej). Termin ten liczony jest od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, czyli od dnia pozbawienia dotychczasowego właściciela czy użytkownika wieczystego praw do nieruchomości. Ostateczność decyzji reguluje art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Termin został wyznaczony w celu przesunięcia w czasie odebrania przez podmiot publicznoprawnych nieruchomości właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Zgodnie z przepisem art. 17 ust.1 ustawy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, zawarty w podaniu wszczynającym postępowanie lub na odrębny wniosek złożony po wydaniu decyzji. W przypadku, gdy orzeczenie o rygorze natychmiastowej wykonalności następuje postanowieniem już po wydaniu decyzji, przyjąć należy, iż skutek wynikający z nadania rygoru pozbawia skuteczności wcześniejsze, zawarte w decyzji, orzeczenie o wyznaczeniu terminu do wydania nieruchomości orzeczone na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności uregulowana w przepisie art. 17 ust. 1 "specustawy" różni się od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a. i stanowi lex specialis w stosunku do unormowań kodeksowych. Organ odwoławczy dostrzegł, że regulacja art. 17 ust. "specustawy" jest regulacją szczególną w stosunku do postanowień kodeksu postępowania administracyjnego, ale wbrew tej konkluzji stwierdził, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do nieostatecznej decyzji, co jest przecież właściwe tylko dla regulacji kodeksowej. Sąd podziela pogląd strony skarżącej, że skutkiem decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest przede wszystkim jej bezzwłoczna realizacja w zakresie wydania posiadania nieruchomości. Nie ma wówczas zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy. Decyzja Starosty z dnia 19.07.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pomimo, że na dzień wydania postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności była ostateczna, to jej wykonanie nie było możliwe ze względu na zapis art. 16 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym inwestor był uprawniony do objęcia nieruchomości w posiadanie nie wcześniej niż po 120 dniach od momentu uprawomocnienia się decyzji. Termin ten mijał dopiero w dniu 24.12.2013 r. Zatem wobec niemożności wykonania prawomocnej decyzji, wydanie postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było konieczne i uzasadnione. Ponieważ zaskarżone postanowienie zapadło przed dniem 24.12.2013 r., brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było bezprzedmiotowe. W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art.138 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.