II GSK 2336/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 93/14 w sprawie ze skargi J. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 93/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. Sp. z o. o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (umorzenia wznowionego postępowania). Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielił J. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. Załącznik nr 1, stanowiący integralną część decyzji, zawierał wykaz punktów, na które udzielono zezwolenia w powyższym zakresie. Dnia [...] grudnia 2009 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w K. z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. – poprzez wykreślenie punktów gier: B. i wpisanie nowego punktu: S. z nową lokalizacją. Dyrektor Izby Celnej w K. - po rozpatrzeniu wniosku spółki - decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., udzielającej Spółce z o.o. J. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. - w części dotyczącej zmiany miejsc urządzania gry. Od decyzji tej spółka nie złożyła odwołania, decyzja stała się zatem ostateczna. Pismem z dnia [...] października 2012 r. J. Sp. z o.o. - powołując się m.in. na art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 769 ze zm.; dalej: O.p.), zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2010 r., którą odmówiono zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. Jako przesłankę do wznowienia postępowania strona wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, dotyczący wykładni w zakresie charakteru przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm.) w odniesieniu do Dyrektywy nr 98/34/WE. Dyrektor Izby Celnej w K., po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 208 § 1 O.p. wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r. umorzył - jako bezprzedmiotowe. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Spółka nie zgadzając się z decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. - oddalając skargę na powyższą decyzję - stwierdził, że organ zasadnie wznowił postępowanie, ponieważ zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia. W wydanym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdziły, iż istniał przedmiot postępowania to jest decyzja ostateczna, a strona składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] października 2012 r. i wskazując na orzeczenie TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 C-217/11 Fortuna Grand, Forta przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni dotyczące przepisów ustawy o grach hazardowych opublikowane w dniu 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej spełniła warunki do wznowienia postępowania w sprawie. Sąd orzekający zgodził się z tą oceną na tym etapie analizy wniosku, gdyż istotnie wniosek pochodził od uprawnionego podmiotu, a w momencie jego złożenia istniał przedmiot postępowania, jako że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektora Izby Celnej w K., którą odmówiono zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z [...] grudnia 2005 r. w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania gier nie wygasła, istniała, a zatem wniosek został złożony z zachowaniem terminu z art. 241 §1 pkt 2 O.p. W ocenie Sądu konieczna była ocena przesłanek wznowienia z art. 240 O.p. i nie było podstaw do tego, by odmówić wznowienia postępowania w sprawie oznaczonej wnioskiem strony. Powyższe oznacza, iż należało badać istnienie przesłanki do wznowienia postępowania, a zatem oceniać, czy orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji i następnie wydać decyzję po myśli art. 245 O.p. Sąd I instancji stwierdził, że załatwienie sprawy w trybie art. 208 O.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 O.p. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że na skutek wygaśnięcia w dniu [...] grudnia 2011 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych rozpatrywanie kwestii zmiany tego zezwolenia, tj. decyzji, która wygasła, a zatem została usunięta z obrotu prawnego, w kontekście wydanego orzeczenia TSUE jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu I instancji załatwienie sprawy w trybie art. 208 O.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 O.p., ale nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Po przyjęciu, że zaistniały w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie po uchyleniu decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia w części dotyczącej odmowy zmiany miejsca urządzania gier, gdyż na dzień orzekania przez organ zezwolenie nie istniało z powodu wygaśnięcia. Umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 208 O.p. prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, gdyż i tak nie można było orzekać w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. co do zmian miejsc urządzania gier. J. Sp. z o. o. w R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie w szczególności art. 208, 245 O.p. oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), polegające na przyjęciu, że orzeczenie organu wydane bez umocowania prawnego (art. 245 O.p. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania) nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy w konsekwencji oddalenia skargi w obrocie pozostanie orzeczenie organu niezgodne z przepisami i mające zdaniem strony ogromny wpływ na tok całego postępowania, 2. przepisów poprzez stosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 129 ustawy o grach hazardowych w sytuacji, gdy przepis ten nie może stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organ administracji, albowiem ww. ustawa, w tym przedmiotowy przepis nie zostały notyfikowane przez Komisję Europejską pomimo tego, że zawierały przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.). Zdaniem skarżącej przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, który pomimo prawnego obowiązku nie został notyfikowany i jako niezgodny z prawem unijnym, nie może być stosowany. A zatem decyzja organu odwoławczego oraz orzeczenie Sądu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 3. art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. poprzez stosowanie ww. przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 wskazanej dyrektywy, które powinny podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, co nie miało miejsca. Ponadto Sądowi I instancji zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na uznaniu m. in., że w obrocie prawnym może istnieć orzeczenie organu będące sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Podkreślono, że stosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych narusza generalną regułę polegającą na niemożności zmiany zasad w trakcie trwania odpowiednich zezwoleń wydanych przez organy. Skarżąca przed uchwaleniem ustawy o grach hazardowych, w tym spornego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mogła zmieniać punkty gry, zaś nowa ustawa, pomimo obowiązujących w tym zakresie zezwoleń, wprowadziła zakaz zmian lokalizacyjnych i tym samym doszło do naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej nie można zmieniać zasad "wstecz". Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna - z braku usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie tyczyło się wobec wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2010 r., którą to decyzją organ odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., udzielającej J. Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. - w części dotyczącej zmiany miejsc urządzania gry. Nie ulega wątpliwości, że byt prawny wskazanej wyżej decyzji z [...] maja 2016r., był ściśle związany z okresem obowiązywania decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., która to decyzja wygasła z dniem [...] grudnia 2011 r. Tak więc już w dacie wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania - zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą zmiany decyzji udzielającej J. Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - decyzja w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie tej działalności utraciła byt prawny. Tym samym przedmiot postępowania - czyli zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zmiany którego domagała się strona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2010 r. - nie istniał. Zgodnie tymczasem z art. 208 § 1 O.p., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wprawdzie należy uznać, że przepis art. 245 O.p. zawiera zatem katalog rozstrzygnięć, które kończą wznowione postępowanie. I tak, w myśl art. 245 § 1 O.p., organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie; 2) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli nie stwierdzi istnienia przesłanek określonych w art. 240 § 1; 3) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, lecz: a) w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa, albo b) wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70. Należy jednak podkreślić, że zgodnie ze zdaniem pierwszym przytoczonej regulacji, rozstrzygnięcia te mogą zapaść dopiero po przeprowadzeniu przez organ postępowania określonego w art. 243 § 2 O.p. - to znaczy po przeprowadzeniu postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpatrywanym przypadku wystąpienie przesłanki określonej art. 240 § 1 pkt 11 O.p. nie było i nie jest kwestionowane. Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy nie mogło zaś być prowadzone - właśnie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, związaną z utratą mocy prawnej decyzji udzielającej J. Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz decyzji w przedmiocie zmiany (odmowy zmiany) tejże decyzji. Tym samym umorzenie wznowionego postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p. uznać należało za prawidłowe. Nie jest zatem trafne stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zakończenie wznowionego postępowania umorzeniem postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 tej ustawy – co jednak jest uchybieniem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to nie podważa jednak trafności rozstrzygnięcia. Uznać należy natomiast, że zaskarżony wyrok - mimo błędnego uzasadnienia w przedstawionej kwestii - odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy podstawa kasacyjna - sformułowana w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - nie znajduje usprawiedliwienia. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 129 tej ustawy oraz zarzut uchybienia art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Nr 98/34/WE. Ani organy ani Sąd I instancji przepisów tych bowiem nie stosowały i - w sprawie w przedmiocie umorzenia postępowania - stosować nie mogły. Odniesienie się do zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznych, polegających na uznaniu m.in., że w obrocie prawnym może istnieć orzeczenie organu będące sprzeczne z obowiązującymi przepisami przede wszystkim wymaga uwagi, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności przewidziane art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki jest związek orzeczenia organu, które zdaniem spółki jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje zaś, że kwestionowany jest nie tyle stan faktyczny co akceptacja przez Sąd I instancji zastosowanych przez organ przepisów. Omawiana podstawa kasacyjna nie spełnia jednak warunków określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a. Nie wskazuje mianowicie przepisów naruszonych - zdaniem strony - przez Sąd I instancji. Wprawdzie orzecznictwo dość liberalnie traktuje stronę formalną skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej są niekonwalidowalne. Do nich należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny wynikający z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. musi być spełniony przez stronę występującą z taką skargą, gdyż to właśnie on stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice, w których Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną. Zatem brak wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, uniemożliwia merytoryczna ocenę zarzutu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.