II GSK 2295/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki jawnej [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2760/13 w sprawie ze skargi P. Spółki jawnej [...] w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2760/13, oddalił skargę P. Sp. j. [...] w B. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zapłaty za pobrane próbki paliw. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. P. Sp. j. [...] w B. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej o wydanie zaświadczenia, udzielenie szeregu informacji, określonych jako informacje publiczne, a także zażądała zapłaty równowartości próbek pobranych do kontroli przez Inspekcję Handlową. W odpowiedzi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielił szeregu wyjaśnień dotyczących m.in. przechowywania akt oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.). Wnioskiem z dnia 8 maja 2013 r. spółka wystąpiła o uzupełnienie informacji publicznej co do zniszczenia próbek oraz wydanie decyzji w przedmiocie zapłaty za pobrane próbki paliw. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej ponownie udzielił stronie informacji w przedmiocie braku możliwości przekazania protokołów pobrania próbek kontrolnych paliw a także ponowną informację, iż art. 16 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 11 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.) stanowi, że w toku kontroli inspektor może w szczególności pobierać nieodpłatnie próbki do badań, jak również informację o bezprawności żądania zapłaty za pobrane próbki paliw oraz braku przepisów prawa materialnego obligujących wojewódzkiego inspektora Inspekcji Handlowej do wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej. Spółka wniosła "Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] maja 2013 r. (...)", którym zaskarżyła pismo z dnia [...] maja 2013r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i zarzucając mu naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.) i zażądała zapłaty za pobrane próbki paliw. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezesa UOKiK stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych, przy czym podstawową przyczyną niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym jest brak przedmiotu zaskarżenia, czyli brak decyzji administracyjnej np. z uwagi na to, iż czynność organu nie stanowi decyzji, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Prezes UOKiK stwierdził również, że w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada, powinien o tym fakcie powiadomić pisemnie wnioskodawcę i nie istnieje w takich przypadkach podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu, pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] maja 2013 r. miało charakter informacyjny, a jego skierowanie do przedsiębiorcy stanowiło czynność materialno-techniczną. Faktu tego nie zmienia określenie tego pisma przez stronę mianem decyzji. W świetle powyższego, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.), organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Sp. j. [...] zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie i zaniechanie wyczerpującego zebrania, rozważenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie dotyczącym zgłoszonego przez Skarżącą żądania zapłaty za pobrane próbki do badań; 2) art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w zakresie odmowy zapłaty za pobrane do kontroli próbek paliw; 3) art. 11 ust. 4 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie w formie decyzji o zgłoszonym żądaniu zapłaty za próbki paliw pobranych do badań kontrolnych. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem wniosku było żądanie wydania protokołów zniszczenia próbek paliw oraz żądanie zapłaty za pobrane próbki. Zdaniem skarżącej, organ nie rozpatrzył ani formalnie, ani merytorycznie żądania zapłaty za pobrane próbki, wobec czego organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania, rozważenia i oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym odwołania w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą żądania zapłaty za pobrane próbki do badań i bezpodstawnie stwierdził jego niedopuszczalność w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed WSA pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest część postanowienia Prezesa UOKiK dotycząca stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w zakresie możliwości nieodpłatnego pobierania próbek paliw do kontroli. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji podniósł, że zaskarżonego aktu nie bada pod względem jego celowości czy słuszności i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie. Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie, organ ponownie poinformował stronę o tym, iż w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, odnośnie odpłatności za próbki paliw pobranych do badań zastosowanie ma art. 16 ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Handlowej. Zgodnie z treścią tego przepisu, inspektor może w toku kontroli w szczególności pobierać nieodpłatnie próbki do badań. Organ wyjaśnił również, że żądanie zapłaty za pobrane próbki paliw do badań jest bezprawne, gdyż załatwienie żądania przedsiębiorcy w formie decyzji administracyjnej musiałoby znajdować umocowanie w przepisach prawa materialnego, które w tej kwestii nie obligują organu do wydania decyzji. Sąd I instancji przywołał treść art. 134 k.p.a. i stwierdził, że przepis ten wprowadza kolejność badania przesłanek dopuszczalności odwołania. Po wniesieniu odwołania organ w pierwszej kolejności powinien zatem skoncentrować się na kwestii jego dopuszczalności. Przyczyny niedopuszczalności odwołania WSA podzielił na przedmiotowe i podmiotowe podnosząc, że przyczyny przedmiotowe występują w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Stwierdził ponadto, że odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, stanowiąc np. czynność materialno-techniczną. WSA podzielił stanowisko organu, iż pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] maja 2013 r., stanowiące odpowiedź na pismo strony z dnia 8 maja 2013 r., nie było decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz stanowiło czynność materialno-techniczną. Jego treść miała charakter wyłącznie informacyjny i wyjaśniała obowiązujące przepisy, a zatem pismo to nie stanowiło władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, iż wniesione odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie istniał przedmiot zaskarżenia. Z uwagi na wyłącznie informacyjny charakter pisma, od którego strona wniosła odwołanie, nie mogło ono zostać uznane za akt rozstrzygający o prawach lub obowiązkach strony. W odniesieniu do pozostałych zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 8. art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a., WSA stwierdził, że sprowadzają się one do zarzutu braku merytorycznego odniesienia się przez Prezesa UOKiK do treści odwołania. W związku z powyższym Sąd I instancji podniósł, że organ stwierdzając z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalność odwołania, nie może równocześnie dokonywać jego merytorycznej oceny. Reasumując WSA uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II Skargę kasacyjną złożyła P. Sp. j. [...] w B. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8. art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. oraz art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez: - przyjęcie za prawidłowe ustalenia Prezesa UOKiK zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z [...].05.2013 r., w zakresie dotyczącym odmowy zapłaty skarżącemu za pobrane próbki do badań w trakcie prowadzonej kontroli, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługuje od niego odwołanie; - zaniechanie wyczerpującego rozważenia i oceny stanowiska Prezesa UOKiK w przedmiocie oceny pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z [...].05.2013 r. w części dotyczącej odmowy skarżącemu zapłaty za pobrane próbki paliw do badań w trakcie prowadzonej kontroli, z punktu widzenia posiadania cech decyzji administracyjnej. 2. art. 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skarżącego dotyczących nieuznania przez Prezesa UOKiK pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z [...].05.2013 r. w części dotyczącej odpowiedzi na żądanie zapłaty za pobrane próbki do badań w trakcie prowadzonej kontroli, za decyzję administracyjną. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134, art. 138 § 2 i art. 126 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że Prezes UOKiK z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału oraz zasady swobodnej oceny dowodów, dokonał błędnych ustaleń i ocen w zakresie dotyczącym charakteru pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z [...].05.2013 r. w części dotyczącej udzielenia odpowiedzi na żądanie skarżącego zapłaty za pobrane próbki do badań w trakcie prowadzonej kontroli oraz bezpodstawnie stwierdził niedopuszczalność odwołania od tego pisma (decyzji). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że uchybienie Sądu I instancji polega na bezpodstawnym uznaniu, że pismo organu z dnia 21 maja 2013 r. w części odmawiającej zapłaty skarżącemu za pobrane w trakcie kontroli próbki paliw, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., tylko czynnością materialno – techniczną i ma wyłącznie charakter informacyjny. W ocenie spółki, odmowa uwzględnienia żądania skarżącego odnośnie zapłaty za pobrane paliwa do próbek kontrolnych jest przejawem merytorycznego załatwienia sprawy i w tym zakresie organ powinien wydać decyzje administracyjną, od której strona ma prawo wnieść odwołanie. Na mocy art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej do postępowania przed organami Inspekcji Handlowej w zakresie nieuregulowanym ustawą o Inspekcji mają bowiem zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kasator podniósł, iż w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach indywidualnie oznaczonej osoby uznając, iż przedsiębiorcy nie przysługuje zapłata za pobrane próbki. Rozstrzygnięcie to nie stanowi więc jedynie czynności materialno – technicznej, lecz rozstrzyga merytorycznie sprawę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a., opierający się na poglądzie kasatora, że zaskarżone pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] maja 2013 r. stanowi decyzję, zatem jest zaskarżalne. Wskazane pismo nie stanowi decyzji nie tylko ze względu na jego formę i treść, ale przede wszystkim dlatego, że jak to słusznie wyjaśnił organ i Sąd I instancji, wydanie decyzji administracyjnej musi mieć umocowanie w prawie materialnym, które w danej materii przewiduje rozstrzygnięcie decyzyjne. Rozstrzygnięcie decyzyjne zakłada w swej istocie możliwość zadośćuczynienia żądaniu strony i określa przesłanki umożliwiające takie rozstrzygnięcie. W sytuacji prawnej, w której ustawodawca w samej ustawie rozstrzyga o braku podstaw do zgłoszenia żądania, nie ma już potrzeby ani możliwości decydowania o tym żądaniu i nie ma materii decyzyjnej (nie ma o czym decydować). Wówczas wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Wszczęcie postępowania administracyjnego może mieć miejsce wtedy, gdy żądanie strony dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Odkąd wprowadzono w art. 61a § 1 k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania m.in. z powodu "innej uzasadnionej przyczyny", prawidłowym rozwiązaniem procesowym w przypadku pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jest odmowa wszczęcia postępowania. Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy brak uprawnienia, którego domaga się strona, wynika wprost z ustawy, co powoduje brak przedmiotu postępowania, co do którego można i należy wydać decyzję. Takie rozwiązanie procesowe było właściwe w sytuacji zgłoszenia żądania zapłaty za próbki, bowiem już sam ustawodawca zdecydował w ustawie, że próbki pobrane do kontroli są bezpłatne, co powoduje, że żądanie zapłaty jest już niejako rozstrzygnięte przez ustawodawcę i uznane za bezzasadne. O odmowie wszczęcia postępowania organ orzeka postanowieniem, w którym powinien wyjaśnić podstawę prawną swego stanowiska i tu jest miejsce na prawne uzasadnienie poglądu, że kontrolne próbki są bezpłatne. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zaskarżalne zażaleniem (art. 61a § 2 k.p.a.), a następnie, właśnie jako postanowienie zaskarżalne, podlega pełnej kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. I to jest właściwa droga procesowa rozstrzygnięcia o żądaniu zapłaty za próbki kontrolne, o których ustawa stanowi wprost, że są bezpłatne. Niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. brak reakcji na wniosek o zapłatę za próbki może być podstawą do wniesienia skargi na bezczynność organu. Nie zmienia to postaci rzeczy, że z powodów wyżej przedstawionych pismo informujące o tym, że zapłata za próbki paliw się nie należy, nie jest decyzją (ani postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania) i nie służy od niego odwołanie. Skoro zaś odwołanie, od pisma organu nie będącego decyzją, nie służy, to odwołanie jest niedopuszczalne, zatem trafnie organ orzekł o niedopuszczalności odwołania i skarżone postanowienie nie narusza prawa, tj. art. 134 k.p.a., a zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 134 k.p.a. są nieusprawiedliwione. W świetle wywodów powyższych, nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.) Organ i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że pismo organu z dnia 21 maja 2013 r. nie jest decyzją, a skoro nie jest decyzją, to nie służy od niego odwołanie, zatem zasadnie stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma uzasadnienia pogląd skarżącego, iż przepis art. 16 ust. 1 pkt 10 ustawy o inspekcji handlowej statuujący ogólną zasadę bezpłatności próbek pobieranych do kontroli nie ma zastosowania do próbek paliw. W przedmiocie przeprowadzania kontroli paliw ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (będąca uregulowaniem szczególnym) w art. 15 ust. 1 odsyła do ustawy o inspekcji handlowej, co stanowi powrót do zasady ogólnej bezpłatności próbek kontrolnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że również w działaniu organu występowały nieprawidłowości prowadzące do skierowania postępowania w niewłaściwym kierunku.