II SA/Ol 127/14

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. Decyzją Nr "[...]" z dnia `12.07.2013r. znak : "[...]" Wójt Gminy D. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647) po rozpoznaniu wniosku inwestora P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 15.04.2013r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora "[...]", zlokalizowanej w miejscowości "[...]". W decyzji tej ustalone zostało : rodzaj inwestycji, funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ich szczegółowe warunki i zasady, linie rozgraniczające teren inwestycji określone na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, sporządzonym na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Ponadto wskazano w decyzji, iż jej projekt uzgodniono ze Starostą Powiatowym w O. postanowieniem z dnia 15.05.2013r., Marszałkiem Województwa W., z upoważnienia którego uzgodnienia dokonał Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. pismem z dnia 13.05.2013r., Zarządem Dróg Powiatowych w O. postanowieniem z dnia 22.05.2013r., Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia 17.06.2013r. oraz obwieszczeniem na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w okresie od 25.06.2013r. do 3.07.2013r. Końcowo w decyzji określono wymogi jakim powinien odpowiadać projekt zagospodarowania terenu, projekt budowlany. Wskazano również, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji należy złożyć stosowny wniosek do Starosty O. wraz z dokumentacją projektową, uzgodnieniami wymaganymi przepisami odrębnymi i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana inwestycja dotyczy budowy wieży wolnostojącej o wysokości do 60,0 m. n.p.t. wraz z instalacją na niej anten nadawczych radiolinii oraz posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży. Planowane przedsięwzięcie jest inwestycją telekomunikacyjną mającą na celu obsługę sieci telefonii komórkowej operatora "[...]". Nie należy ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wziął pod uwagę społeczny sprzeciw wobec planowanej inwestycji, jednakże nie znaleziono podstaw prawnych do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od decyzji tej złożył odwołanie H.G. – właściciel sąsiedniej działki o nr "[...]", w którym podniósł, iż planowa inwestycja zagraża bezpośrednio jego planowanej inwestycji. Wskazał również, że nie skierowano zapytania do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o należyte zabezpieczenie w sygnał na powyższym terenie. Nie wzięto pod uwagę sprzeciwu społecznego oraz opinii instytucji pozarządowych. Wskazał również, że wcześniejszą decyzją Wójta Gminy D. odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji na tej samej działce, uzasadniając to m.in. sprzeciwem społecznym. Decyzją z dnia 4.11.2013r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zgodna z art. 54 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ II instancji podniósł, iż w świetle art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, albowiem organ stwierdza w tej decyzji jedynie czy inwestycja ta w świetle powszechnie obowiązujących przepisów jest dopuszczalna na wskazanym przez inwestora terenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 4.11.2013r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego H.G. zarzucił zaskarżonej decyzji : - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 lit. D, w sytuacji gdy istniała konieczność dopuszczenia dowodu w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko promieniowania emitowanego przez planowaną stację bazową, - naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu przez organ II instancji istotnych okoliczności, co spowodowało ustalenie sprzeczne z materiałem sprawy, a w szczególności w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów postępowania : - art. 7, 8, 10,11,12, 73 § 1, 77§ 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez to, iż podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności wskazują na to, iż nie rozpoznano zarzutów skarżącego o wpływie inwestycji na nieruchomość, na której posadowiony ma być budynek mieszkalny skarżącego oraz na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, w sytuacji gdy w analogicznym stanie prawnym wydawano decyzje odmowne dla inwestora, - art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie informowania podmiotów społecznych o toczącym się postępowaniu, - naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która w ocenie skarżącego znajduje bezpośrednie zastosowanie w związku z art. 9, 91, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, - naruszenie art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł m.in., że niezasadnie organ II instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego w szczególności w zakresie dotyczącym oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią. W treści decyzji nie ma bowiem odniesienia do tego, że na sąsiedniej działce nr "[...]" skarżący planuje wybudować budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego należało zatem przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko w zakresie promieniowania emitowanego przez planowaną stację bazową. Doszło do naruszenia art. 9 Konwencji w Aarhus, albowiem informowanie obywateli o działaniach organów w sprawie będącej przedmiotem decyzji nie może być realizowane w formie ogłoszeń, w sytuacji, gdy swą aktywność zgłosili imiennie wskazani mieszkańcy miejscowości oraz Stowarzyszenie "[...]". Ponadto doszło do naruszenia Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, albowiem ominięto przy podjęciu zaskarżonej decyzji interes społeczności lokalnej jak i wskazanego wyżej stowarzyszenia. . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. : Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten ustawodawca uznał między innymi wydzielanie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym. Warunkiem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest jedynie działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwe budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie ugruntowane jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 38/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. II SA/Gd 536/2005, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r. II SA/Sz 1189/04). Ponadto wyraźnego podkreślenia wymaga, iż organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca na tzw. uznanie administracyjne. Dla wydania decyzji odmownej wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wyraźnie bowiem stanowi, iż nie można odmówić wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi typowy przykład aktów związanych, tj. takich w których organ bada określony stan faktyczny pod kątem zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W takim postępowaniu zadaniem organu jest zbadanie, czy na danym terenie możliwa jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz przepisów szczególnych. Odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w warunkach określonych art. 56 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że skarżący nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Skarżący kwestionując decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję organu II instancji, utrzymującą ją w mocy powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., II SA/Gd 375/97, Lex nr 44227). Organ nie mógł podjąć decyzji odmownej tylko na tej podstawie, że okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się inwestycji, czy z uwagi na wskazywane przez skarżącego, a bliżej przez niego nieokreślone szkodliwe oddziaływanie planowanej inwestycji na jego również dopiero planowany budynek mieszkalny. Odnosząc się do zarzutu szkodliwego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców oraz środowisko należy podkreślić, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdziału 2 działu VI tytuł I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. : Dz. U z 2013r., poz. 1232 ze zm.) i jest obecnie postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie przesądzając oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko, kwestia ta nie podlega kontroli w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten aspekt może być badany i oceniany natomiast w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie doszło do naruszenia wskazywanych skargą przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 oraz 77 k.p.a., ani też innych przepisów postępowania nie wymienionych skargą. Decyzja ta nie została również wydana z naruszeniem prawa materialnego. Podnoszone w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące tego, iż nie ustosunkowano się do wątpliwości skarżącego w zakresie ewentualnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego i środowisko zostały już omówione powyżej. Nie doszło również do naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie informowania podmiotów społecznych o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem wskazywane przez skarżącego Stowarzyszenie "[...]" złożyło do akt administracyjnych pismo, ale z dnia 23 maja 2011r, zatytułowane "opinia". Ponadto stowarzyszenie złożyło je do postępowania toczącego się na skutek wcześniejszego wniosku inwestora, które to postępowanie zostało następnie umorzone decyzją Wójta Gminy D. z dnia 21 lutego 2013r., a więc w innej sprawie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 23.04.2013r.) oraz o zebraniu materiału dowodowego z jednoczesnym wyznaczeniem 7 - dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut dotyczący postępowania przed organem II instancji w tym samym zakresie - naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez to, że Kolegium po zażądaniu dodatkowych informacji od organu I instancji nie umożliwiło zajęcia stanowiska przez skarżącego w odpowiedzi na pismo z dnia 16 października 2013r. - to nie ma to żadnego wpływu na wynik sprawy. W sytuacji, gdy praktycznie organ II instancji nie prowadził już postępowania dowodowego, poza jedynie uściśleniem pewnych okoliczności, które prawidłowo ustalił jeszcze przed rozpoznaniem odwołania. Nie naruszono również art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ani też art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.,