II OSK 2189/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 127/14 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 127/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Wójt Gminy Dąbrówno po rozpoznaniu wniosku inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej: "spółka" ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], zlokalizowanej w miejscowości O. nr [...], na działce nr [...], obręb geod. O., gmina D. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. G. – właściciel sąsiedniej działki nr [...]. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zgodna z art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647) – dalej: "u.p.z.p.". Natomiast w świetle art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, albowiem organ stwierdza w tej decyzji jedynie, czy inwestycja ta w świetle powszechnie obowiązujących przepisów jest dopuszczalna na wskazanym przez inwestora terenie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienia w zakresie dotyczącym rozwiązania komunikacyjnego, zadań samorządu powiatu, ochrony gospodarki wodnej, zadań samorządu województwa, ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w zakresie: - ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, - zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, - ochrony przyrody i krajobrazu. W skardze na powyższą decyzję H. G. zarzucił: - naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) – dalej: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.", a w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d tego rozporządzenia, - naruszenie 7, 8, 10,11,12, 73 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., - art. 53 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, znajdującej bezpośrednie zastosowanie w związku z art. 9, 91, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że to ustawodawca za cel publiczny uznał między innymi wydzielanie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. Wynika to zdaniem Sądu z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: "u.g.n. Niewątpliwie bowiem budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 u.g.n., przy czym stanowisko takie zdaniem Sądu jest ugruntowane w orzecznictwie. Przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma miejsca na uznanie administracyjne, co wynika z art. 56 u.p.z.p. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Natomiast organ nie mógł podjąć decyzji odmownej tylko na tej podstawie, że okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się inwestycji, czy z uwagi na wskazywane przez skarżącego, a bliżej przez niego nieokreślone szkodliwe oddziaływanie planowanej inwestycji na jego również dopiero planowany budynek mieszkalny. Odnosząc się do zarzutu szkodliwego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców oraz środowisko, Sąd uznał, że kwestia ta nie podlega kontroli w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, może być ona badana w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, podkreślając, że w przedmiotowym postępowaniu strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Nie podzielił również pozostałych zarzutów dotyczących naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zaskarżając powyższy wyrok w całości H. G. zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj.: - art. 6 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest realizacją celu publicznego, w sytuacji gdy nie realizuje łączności publicznej, a świadczy jedynie usługi komercyjne, - przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 lit.d) rozporządzenia, gdyż istniała konieczność dopuszczenia dowodu w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko, 2) przepisów postępowania tj.: - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 dalej p.u.s.a. ) poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, - art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie informowania podmiotów społecznych o toczącym się postępowaniu, - art. 9 Konwencji z Arhus znajdującej bezpośrednie zastosowanie w zw. z art. 9, art. 91 w zw. z art. 32 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP,’- art. 10a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwźięć dla środowiska. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się poglądy, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest realizacją celu publicznego, stąd też konieczność poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął również kwestę pojawiających się wątpliwości, co do zakresu badania naruszeń prawa w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, tym samym nie odniósł się do podnoszonej w skardze okoliczności oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż przepisy wskazane w jej petitum nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. W pierwszej kolejności należy podnieść, że chybiony jest pogląd jakoby budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowiła realizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii jest trafne i znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 6 pkt 1 u.g.n., w którym wprost wymieniono wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy, budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej. Taki też kierunek rozumienia tego przepisu przyjmowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowym. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem przyjął, że zakwestionowana decyzja dotyczy inwestycji celu publicznego, a przy jej wydawaniu nie naruszono art. 6 pkt 1 u.g.n. Art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że możliwe jest w postępowaniu o wydanie "decyzji lokalizacyjnej" badanie kwestii dotyczących ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Otóż wyjaśnić należy, że zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Z uwagi na powyższe wskazać należy na odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.1235). Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych wskazaną wyżej ustawą z dnia 3 października 2008 r. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W tym stanie prawnym, jeśli organ właściwy w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" ( § 2 powołanego wyżej rozporządzenia ) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 tego rozporządzenia), to wówczas może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ (art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) bądź postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 63 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie m.in. następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wykorzystywania zasobów naturalnych, emisji i występowania innych uciążliwości (art. 63 ust.1 pkt 1 tej ustawy). Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2013r, poz.1235 ) i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach. W aktach sprawy znajduje się dokument pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", który poświadcza, że parametry anten planowanego przedsięwzięcia nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7, jak i wyartykułowanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a przesądzających o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli zatem orzekające organy nie miały wątpliwości, co do tego, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to chybione w tym zakresie są zarzuty skargi kasacyjnej niezastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Jednocześnie analizowany zarzut skargi nie wskazuje na wadliwość tego opracowania, podważając w ten sposób zajęte przez organ stanowisko. Brak skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez inwestora charakterystyki inwestycji zakładającej, iż jej parametry nie będą znacząco oddziaływać na środowisko, powoduje, że zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie jest trafny. W zakresie podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczącej oddziaływania inwestycji na ludzi, to zauważyć należy, że w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji "Instalacja Radiokomunikacyjna P4 OSR0601D" wyznaczono zasięg promieniowania dla anten GSM i UMTS oraz sumaryczny dla minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązek. Wysokości na jakich występuje promieniowanie, wynoszą odpowiednio 43 m i 29,4 m, są to wysokości i miejsca niedostępne dla ludności, bowiem zarówno w promieniu 70 m, jak i w promieniu 150 m od środka elektrycznego nie występują obiekty o wspomnianych wysokościach, umożliwiające dostępność tych miejsc dla ludzi. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organ nie mógł podjąć decyzji odmownej tylko na tej podstawie, że okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się inwestycji, bądź też z tego powodu, że skarżący kasacyjnie przed sześcioma laty złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomości sąsiedniej. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich podnoszonych w skardze kwestii winien być powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Powyższe należy zatem rozumieć w ten sposób, że ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy, a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Takiej też oceny Sąd I instancji dokonał wyjaśniając istotę sprawy. Nieuprawnione są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj., art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus oraz art. 1 ust. 2 i art. 10a Dyrektywy z 1985 r., które zmierzają w istocie do wykazania, że inne podmioty w tym Stowarzyszenie [...] nie zostali dopuszczeni do udziału w sprawie. Po pierwsze zarzuty takie mogłoby stawiać samo zainteresowane Stowarzyszenie, a po drugie ogólny charakter regulacji zawartych w art. 9 Konwencji z Aarhus pozbawia ten przepis bezpośredniej skuteczności na gruncie prawa Unii. Zadaniem sądu krajowego jest natomiast dokonanie – w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe – wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 Konwencji, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, ażeby umożliwić organizacji zajmującej się ochroną środowiska zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska (zob. opinię NSA z 21 stycznia 2015 r. nt. Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia według wymogów prawa Unii Europejskiej; pkt VI. Udział społeczeństwa w procesie uzyskania decyzji środowiskowej, 1. Konwencja z Aarhus – opinia dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w art. 31 k.p.a. gwarantują szeroki dostęp organizacji zajmujących się ochroną środowiska do postępowań administracyjnych prowadzonych w tych sprawach, a także do procedury odwoławczej od decyzji wydanych w tych sprawach. Nieuprawnione jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania art. 10a Dyrektywy z 1985 r., skoro przepisy te zostały prawidłowo implementowane do krajowego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.