II OSK 2794/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1309/13 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., II SA/Łd 1309/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: WSA w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 535/13, wskutek skargi A. P. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zezwalającą Wójtowi Gminy Łęczyca na realizację inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania Wojewoda Łódzki dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji – Starosty Łęczyckiego i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzje z [...] maja 2011 r., oraz z [...] lutego 2012 r.). W powyższym wyroku WSA w Łodzi nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że przebieg projektowanej inwestycji i związana z tym ingerencja w prawo własności obywateli, znajduje się poza jakąkolwiek kontrolą organów, zezwalających na jej realizację. Nie przesądzając, że zachodzi konieczność uwzględnienia postulatów skarżącej wywiedziono, że nie zostały one w należyty sposób rozważone w postępowaniu odwoławczym. Następnie Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej jako "specustawa drogowa"), ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zezwalającą Wójtowi Gminy Łęczyca na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie nawierzchni drogi gminnej nr [...] o długości 0.917 km, w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora wskazując, że zarzuty A. P. są bezzasadne. Wojewoda dodał, że przedłożona przez Wójta Gminy Łęczyca dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Powyższą decyzję zaskarżyła A. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 11g specustawy drogowej polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatowego w Łęczycy w sytuacji, w której zachodziły podstawy do jej uchylenia. Zdaniem skarżącej błędny jest pogląd, że organy wydające zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie mają prawa do sprawdzenia poprawności dokumentów załączonych do wniosku, w tym zwłaszcza projektu inwestycji i co za tym idzie dokonanie kontroli prawidłowości i zasadności takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej odpowiada wymogom, o których mowa w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, stosownie do art. 11i ust. 1 cyt. ustawy projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej uPb), zaś wydana przez organ I instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Skargą kasacyjną pełnomocnika A. P. zaskarżono w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa): - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), polegającego na dokonaniu błędnej wykładni przepisów ww. ustawy i przyjęciu, że sąd administracyjny nie może dokonywać innej niż formalna kontroli decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy sąd ten jest uprawniony do badania decyzji w zakresie stwierdzenia, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia "uzasadnione interesy osób trzecich", a przede wszystkim, czy podjęcie jej w tym trybie, z uwagi na jej zakres nie stanowi w istocie obejścia prawa; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu skargi wadliwości decyzji nr [...], wyrażającej się w faktycznym pominięciu w tej decyzji wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności powodów dla których przyjęto daną lokalizację inwestycji i możliwości jej realizacji w sposób nienaruszający interesów osób trzecich. Skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku, merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łęczyckiego, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 535/13 uchylił poprzednią decyzję Wojewody Łódzkiego dotyczącą tej samej inwestycji. W orzeczeniu tym sąd wyraźnie wskazał, że przy ustalaniu przebiegu przedmiotowej inwestycji konieczne jest baczenie, żeby nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności. Nie ma wątpliwości, że wskazywany przez skarżącą możliwy inny przebieg drogi jest znacznie mniej dolegliwy dla wszystkich ewentualnych zainteresowanych w przebiegu tej inwestycji. Złożone przez skarżącą dokumenty, w szczególności zdjęcia fotograficzne potwierdzać mają zasadność takiego stanowiska. A. P. wywodzi, że zaplanowany przebieg drogi skutkować będzie koniecznością wycinki kilkudziesięciu drzew rosnących na jej działce. Zaplanowanie tej drogi po drugiej stronie na działkach o nr [...],[...] i [...], które nie są zalesione, byłoby prostsze i nie skutkowałoby wycinką drzewostanu. Droga ta nie ma ponadto znaczenia ekonomicznego, prowadzi do kilku gospodarstw, prawdopodobnie ma służyć dojazdowi do żwirowni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany wadliwie, autor skargi kasacyjnej ograniczył go do naruszenia przepisów art. 77 i 80 K.p.a. Podstawą skargi kasacyjnej wobec orzeczenia sądu administracyjnego jest naruszenie przez ten sąd przepisów sądowoadministracyjnego, nie mogą jej stanowić natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie administracyjnej. Biorąc jednakże pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, a także uwzględniając regułę, wedle której falsa demonstratio non nocet (por. uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), Sąd przyjmuje, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność zastosowania przepisu art. 151 Ppsa i oddalenie skargi, przy niedostrzeżeniu uchybień procesowych orzekających w sprawie organów. Tak zrekonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej Sąd nie podziela. Art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy, a sporządzający skargę kasacyjną nie wskazał którego z nich dotyczy podniesiony zarzut naruszenia, do czego był zobowiązany z mocy art. 176 Ppsa. Cyt. przepis określa, że skarga kasacyjna winna zawierać m. in. podstawy kasacyjne z uzasadnieniem. W judykaturze utrwalił się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wedle którego koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Zarzut naruszenia przepisu prawa winien być sformułowany jednoznacznie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może być zmuszany do przypuszczeń co do intencji skarżącego kasacyjnie. Wadliwe powołanie się na konkretny przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, rozpoznanie tak postawionego zarzutu. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 80 K.p.a., stanowiącego że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyłuszczono, jakie to dowody miałyby być pominięte lub nie wzięte pod rozwagę przy ocenie danej okoliczności. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji zgodził się z argumentacją zaprezentowaną w decyzji Wojewody Łódzkiego odnośnie do przesłanek, jakie legły u podstaw wyboru przebiegu rozbudowywanej drogi gminnej. Wykonując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Łodzi z 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 535/13 organ odwoławczy wezwał inwestora do wyjaśnienia kwestii przeprojektowania przebiegu drogi. Wójt Gminy Łęczyca wyjaśnił, że projektując trasę uwzględniono przede wszystkim dotychczasowy jej przebieg, tak aby unikać rozbiórek domów lub ogrodzeń, oraz ograniczyć ingerencję w grunty sąsiednie. Chodzi o zapewnienie odpowiedniej geometrii drogi. Gdy idzie o bezpośrednie skutki inwestycji dla skarżącej, to sprowadzają się one do przejęcie z jej działki nr [...] pasa gruntu o powierzchni 51 m², w postaci wydzielanej działki nr [...]. Wydzielona działka będzie miała długość, jak wynika to z map podziału geodezyjnego ok. 100 m, co oznacza wkroczenie w dotychczasową działkę o nr [...] na szerokość ok. 20-25 cm. W skardze kasacyjnej nie wskazano takiej okoliczności, którą organy miałyby pominąć przy rozstrzyganiu sprawy, nie są tą okolicznością poglądy uczestniczki G. G., odnośnie do niecelowości samej inwestycji (jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – podzielane przez skarżącą). Nie są nimi także dowody ze zdjęć fotograficznych ukazujących przebieg drogi na odcinku przylegającym do działki skarżącej. Motywy wyboru trasy drogi zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są one racjonalne, trafnie przeto ocenił sąd wojewódzki iż nie doszło do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu skarga kasacyjna, która w warstwie uzasadnienia sprowadza się niemal in extenso do powtórzenia uzasadnienia samej skargi, nie dowodzi naruszenia przepisów postępowania, które z kolei miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej przez sąd wojewódzki. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie art.11a w zw. z art. 11c specustawy drogowej, albowiem został on wadliwie sformułowany. Jak to uprzednio wskazano, wymogiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest prawidłowe i jednoznaczne wskazanie naruszenia przepisu, który miał zostać uchybiony przez sąd I instancji. Art. 11a specustawy drogowej dzieli się na cztery ustępy, stanowiąc kolejno, że: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi" (ust. 1), "W przypadku inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej" (ust. 2), "Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3), "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.)" (ust. 4). Z kolei w myśl przepisu art. 11c cyt. ustawy "Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". W zaskarżonym wyroku, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd a quo nie wyraził stanowiska odnośnie zakresu swej kontroli decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wykluczenia badania innych celów jej przedsięwzięcia. Oceniając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że zachowane zostały reguły postępowania wynikające ze stosowania w sprawie przepisów K.p.a. Zarzutu naruszenia przeto przepisu art. 11c specustawy drogowej nie można podzielić. W orzecznictwie wskazuje się, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, LEX nr 1367353). Odnosząc to do zarzutu skargi kasacyjnej podzielić należy powyższe stanowisko, co prowadzi z kolei do wniosku, że twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy wykonując wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi wyjaśnił przyczyny takiej, a nie innej trasy rozbudowywanej drogi, argumentacja skargi kasacyjnej w tym aspekcie zawiera wyłącznie elementy subiektywne i słusznościowe. Zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, stanowiącego że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w realiach sprawy uznać należy za niezasadny. W decyzji Starosty Łęczyckiego nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. udzielającej Wójtowi Gminy Łęczyca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie nawierzchni drogi gminnej nakazano, aby zapewnić spełnienie wymagań ochrony interesów osób trzecich, a w szczególności dostępu do drogi publicznej, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, a także ochronę istniejącej zieleni i drzewostanu przed zniszczeniem. Nie pominięto przeto kwestii, określonej przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Z powyższych względów i dochodząc do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.