II SAB/Łd 28/14

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. W. C. w dniu 19 listopada 2012 r. (data nadania pisma) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] wnosząc o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż w dniu 7 lipca 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...]. W dniu 9 marca 2012 r. organ poinformował, iż potraktował ten wniosek jako odwołanie w sprawie wszczętej wnioskiem z 19 kwietnia 1999 r. rozstrzygniętej już decyzją urzędu wojewódzkiego z [...]. Od tej decyzji, zdaniem organu, skarżący wniósł odwołanie w dniu 3 czerwca 1999 r., odwołanie to nie zostało przekazane do organu II instancji w stosownym terminie i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Rozpatrzenia wniosku wraz z odwołaniem miał dokonać Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Skargę tę poprzedzało złożone w dniu 16 sierpnia 2012 r. zażalenie na bezczynność Wojewody [...] do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie, wyjaśnił iż wniosku z dnia 7 lipca 2011 r. w żaden sposób nie można było potraktować jako wniosku w nowej sprawie. Bowiem pismem z 19 kwietnia 1999 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Rozstrzygnięcie organu zapadło w dniu 20 maja 1999 r. i pismem z 3 czerwca 1999 r. strona złożyła od niego odwołanie, które nie zostało przekazane do organu II instancji i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Wobec uczynionych ustaleń organ uznał, iż zasadnym jest przekazanie, na podstawie art. 133 k.p.a., w piśmie z 9 marca 2012 r. ww. odwołania do Ministra, który prowadził postępowanie drugoinstancyjne. Minister rozpatrzył odwołanie skarżącego z 3 czerwca 1999 r. od decyzji Wojewody z [...] i ostateczną decyzją z [...], już po złożeniu skargi, wydał rozstrzygnięcie, w którym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie Ministra stanowi bezpośrednie potwierdzenie prawidłowości obranego toku działania, podjętego po wniosku z 7 lipca 2011 r., co oznacza, iż zarzut bezczynności nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 152/12, zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z 7 lipca 2011 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę w kwocie 5.000 złotych. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/13, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji ocenił, iż działania podjęte przez organ w związku z wnioskiem strony z 7 lipca 2011 r. w żadnym stopniu nie naruszały jej interesu. Wojewoda kierując się ekonomiką procesową nadał sprawie kierunek zmierzający do jak najszybszego zakończenia postępowania. Wojewoda, jako organ właściwy w sprawie, doprowadził do tego, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji poddane zostało kontroli instancyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w dniu [...]. W rezultacie, w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, tj. w dniu [...] w obrocie prawnym była już decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazująca Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia sprawę nieważności decyzji z [...]. Brak jednocześnie było podstaw, aby upatrywać bezczynności w ponownie prowadzonym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż ze względów wyżej przedstawionych, Sąd Wojewódzki rozstrzygając w granicach danej sprawy, a więc dotyczącej postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 7 lipca 2011 r., nie miał podstaw stwierdzenia stanu bezczynności bądź przewlekłości, wymagającego zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, z zastrzeżeniem zmian wynikających ze stanu faktycznego, który będzie aktualny w dacie orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei, w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to także oceny prawnej i wskazań NSA, które są wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (vide: Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art. 190 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dostępny w LEX). Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na bezczynność organu w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 7 lipca 2011 r. niezasadnie zastosował środki prawne przewidziane w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zauważył przy tym, że przyczyną wadliwości zaskarżonego wyroku było nie tylko pominięcie w ocenie prawnej istotnych okoliczności sprawy, ale też niewłaściwe zdefiniowanie bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki pominął wskazywane przez organ działania podjęte wskutek wniosku skarżącego z 7 lipca 2011 r. A mianowicie to, że Wojewoda działając na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał wniosek skarżącego z 7 lipca 2011 r., jako kontynuację wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności do organu drugiej instancji, jako właściwego na ówczesnym etapie postępowania. W rezultacie, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję z [...], którą uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wskutek nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., w obowiązującym stanie prawnym zwłoka organów w prowadzeniu postępowania administracyjnego może przybrać postać bezczynności lub przewlekłości. W judykaturze zasadniczo wypracowany został pogląd, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłości postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż poza powyższą oceną prawną, Wojewódzki Sąd uwzględni zmiany wynikające ze stanu faktycznego, który będzie aktualny w dacie orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny oceniał sytuację na dzień wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając bezczynności organu, również w ponownie prowadzonym postepowaniu, po wydaniu decyzji Ministra z dnia [...] uchylającej decyzję Wojewody i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podejmował czynności polegające na właściwym ustaleniu stron postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie. Pismem z dnia 30 lipca 2003 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 31 października 2013 r. Jednakże pismem z dnia 30 października 2013 r. Wojewoda poinformował skarżącego że nie jest możliwe dotrzymanie terminu załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], z uwagi na konieczność oczekiwania na postanowienie o nabyciu spadku po S. P., wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2014 r. W dniu 28 marca 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż organ administracji publicznej wypełnił przesłankę bezczynności, rozumianą jako niewydanie decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., w prawnie ustalonym terminie. Termin ten zakreślony został przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 35 § 3 przewiduje, że załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej – do jakiej została zakwalifikowana sprawa niniejsza – winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Wyżej przywołane okoliczności sprawy wskazują, iż termin ten nie został zachowany, co spowodowało uwzględnienie skargi przez sąd. Przy czym przyjmuje się, iż dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu. Stwierdzona przez sąd bezczynność nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa. Bowiem, mimo przekroczenia terminów do załatwienia sprawy organ podejmował czynności w sprawie i uzupełniał materiał dowodowy zmierzając do jej zakończenia. Ponadto informował stronę w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o przyczynach zwłoki, wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania. Wniosek zawarty w skardze o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie podlega załatwieniu przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a., lecz winien być zgłoszony w organie na podstawie przepisów działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł o obowiązku wynikającym z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Jednocześnie stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), stosownie do wymogu wynikającego z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. A. P.