II SA/Sz 1367/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. W. i K. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Wójt Gminy działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz E. Sp., polegającą na modernizacji linii napowietrznej 110kV [...], realizowanej na terenie gminy [...] oraz na terenie miasta [...] w następujących obrębach ewidencyjnych: - [...] Miasto [...]– dz. nr [...], - [...], - [...] - dz. nr [...], - [...]-dz. nr [...], - [...] - dz. nr [...], - [...] – dz. nr [...], - [...] - dz. nr [...], - [...] - dz. nr [...], - [...]-dz. nr [...], - [...] - dz. nr [...], - [...]- dz. nr [...], - [...] - dz. nr [...], - [...]-dz. nr [...]. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli K.W. i K.W., właściciele nieruchomości objętej działką nr [...], wnosząc zarazem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów geodezyjnych stanowiących integralną część decyzji Wójta Gminy na podstawie art. 78 § 1 K.p.a., gdyż w ocenie odwołujących się wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest uwarunkowane stanem prawnym w zakresie stosunków własnościowych lub zobowiązaniowych, a stosunki te, w obecnym stanie faktycznym nie są uregulowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 50 - art. 58 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 52, art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących procedurę postępowania poprzedzającą wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 54 tej ustawy, wyszczególniającego obligatoryjne składniki omawianej decyzji. Dokonując analizy akt sprawy organ stwierdził, że wniosek inwestora, który wpłynął do organu I instancji w dniu 29 marca 2013 r. spełnia ustawowe wymogi, gdyż do wniosku dołączono 3 egz. mapy orientacyjnej obrazującej przebieg linii 110 kV oraz 3 egz. mapy zasadniczej w skali 1:2000, zawierającej określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać. Część opisowa wniosku zawiera wykaz działek objętych inwestycją oraz charakterystykę przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim zestawienie parametrów technicznych linii 110 kV, w tym m.in. długość linii, rodzaj konstrukcji wsporczych z fundamentami. Do wniosku załączono kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strony postępowania zostały rozróżnione na właścicieli nieruchomości, na których inwestycja będzie zlokalizowana i właścicieli nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływać. K. i K.W., jako właściciele nieruchomości na których zlokalizowana będzie inwestycja, zostali pisemnie zawiadomieni o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. Pisemne uwagi do sprawy państwo W. wnieśli dnia 11 kwietnia 2013 r. i dnia 23 lipca 2013 r. Organ podał, iż projekt decyzji, został sporządzony przez osobę uprawnioną panią architekt-urbanistę, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego oraz został poddany uzgodnieniom z: - zarządcami dróg, przez które inwestycja będzie przebiegać: z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...](postanowienie z dnia 24 czerwca 2013 r.), z Zarządem Dróg Wojewódzkich (postanowienie z dnia 20 czerwca 2013 r.); z Powiatowym Zarządem Dróg (postanowienie z dnia 28 czerwca 2013 r.); - Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (postanowienie z dnia 19 czerwca 2013 r.); - z Dyrektorem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Terenowy Oddział w [...] (postanowienie z dnia 24 czerwca 2013 r.); - z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia 12 lipca 2012 r.); - z organem ds. ochrony gruntów rolnych - Starostą [...] (postanowienie z dnia 18 czerwca 2013 r.). W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja spełnia wszystkie ustawowe wymogi określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pkt 1 decyzji określono precyzyjnie rodzaj inwestycji jako demontaż istniejącej i budowę jednotorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej WN 110kV oraz demontaż, przebudowę linii napowietrznej i budowę nowej j linii kablowej SN 15kV. W pkt 3 jako warunki wynikające z ochrony środowiska, zawarto informację, iż inwestycja realizowana będzie w obszarze chronionego krajobrazu "Pojezierze [...] i Dolina [...]" oraz w obszarach NATURA 2000 "Puszcza nad [...]" "M". Inwestycja została poprzedzona decyzją środowiskową" z dnia 18 marca 2013 r. W pkt 4 ustalono warunki wynikające z uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lipca 2012 r. W pkt 5 zawarto ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym m.in. warunki wynikające z uzgodnień z zarządcami dróg. W pkt 6 ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W pkt 7 podano informację, iż linie rozgraniczające teren inwestycji określono linią łamaną na kopii map zasadniczych w skali 1:2000, stanowiących załączniki do decyzji. W pkt 8 wskazano, iż projekt budowlany winien spełniać wymogi ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie decyzji w pełni spełnia wymogi art. 107 K.p.a., gdyż opisano w nim wszystkie czynności organu oraz odniesiono się do wniosków wniesionych przez odwołujących się. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania i przeprowadzenie dowodu w kwestii dotychczas nieuregulowanych granic ich nieruchomości z drogą gminną, Kolegium wyjaśniło, iż z takim żądaniem w niniejszej sprawie może się zwrócić jedynie inwestor, na którego wniosek wszczęto postępowanie. Ponadto kwestia nieuregulowanych granic nieruchomości nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia, bowiem inwestor na etapie postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie musi okazać się prawem do terenu, gdyż na jej podstawie inwestor nie jest upoważniony do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał okazać się prawem władania terenem, po którym przebiegać będzie planowania linia elektroenergetyczna. Decyzję organu drugiej instancji K.W. i K.W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. W ocenie skarżących, mapy stanowiące integralną część decyzji organu I instancji nie posiadały cech pozwalających na ich jednoznaczną identyfikację i były w trakcie postępowania administracyjnego wymieniane. Nadto Kolegium ograniczało skarżącym możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Dokumenty wytworzone w formie elektronicznej w Gminie [...] są fragmentaryczne i uniemożliwiają ich kwalifikowaną ocenę. Nieprzeprowadzenie przez Kolegium dowodu przeciwko dokumentom geodezyjnym naruszyło ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W pismach procesowych z dnia 7 marca 2014 r., 11 marca 2014 r., 14 marca 2014 r., 17 marca 2014 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze, podkreślając, iż aktach sprawy brak jest map zasadniczych, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Nadto dołączyli do akt sprawy egzemplarze map zasadniczych pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące powierzchnię działki nr [...] i część działki nr [...]. Na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. K.W. podtrzymał zarzuty skargi. Podkreślił, że w oparciu o mapy załączone do decyzji nie można ustalić w sposób precyzyjny przebiegu inwestycji. W ocenie skarżącego, w aktach sprawy brak jest map o których mowa w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Wobec braku map zasadniczych, nie można prawidłowo określić zasięgu oddziaływania inwestycji oraz zasięgu w jakim nieruchomość zostanie wyłączona z użytkowania. Wskazał, że planuje budowę siedliska i musi wiedzieć jaki jest zasięg oddziaływania inwestycji, a z map załączonych do decyzji to nie wynika. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą na rzecz inwestora E. Sp., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na modernizacji linii napowietrznej 110 kV [...] o długości ok. [...] km. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa). Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja taka jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy). Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji następuje na wniosek inwestora, który zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast, w myśl art. 54 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; oraz 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Analiza przytoczonych przepisów w odniesieniu do zgromadzonych akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1K.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z dnia 29 marca 2013 r. o ustalenie przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego na str. 3 wymienia jako załączone do wniosku załączniki min.: 3 egzemplarze mapy zasadniczej zawierającej określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:2000. Zgromadzone akta administracyjne nie zawierają wskazanych map. Najprawdopodobniej omawiane załączniki inwestora zostały dołączone do decyzji organu I instancji jako jej załączniki graficzne obrazujące przebieg i linie rozgraniczające teren inwestycji. Map tych jest trzynaście i przedstawiają one segmentowo przebieg inwestycji na całej trasie przez kolejne działki. Jednakże mapy te nie spełniają wymogu art. 54 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z map wynika, iż zostały wykonane na zlecenie zamawiającego E. Sp., z datą na marzec 2013 r. Na mapach widnieje pieczęć architekta urbanisty, pieczęć osoby działającej z upoważnienia Wójta Gminy [...] oraz naklejka z zapisem: załącznik nr 1 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 31 lipca 2013 r., skala mapy zasadniczej 1:2000. Będące integralną częścią decyzji mapy, nie posiadają pieczęci która wskazywałaby, że są to mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak tych klauzul oznacza, że są to mapy niewłaściwe. W świetle przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, wyłącznie mapa zasadnicza lub katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w odpowiedniej skali jest mapą dopuszczoną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć przy tym należy, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz przepisami, wydanego na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 383). Zgodnie z definicją legalną, zawartą art. 2 pkt 7 wskazanej ustawy, mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Zgodnie z § 22 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia wydruk arkusza mapy zasadniczej zawiera: 1) kartograficzną reprezentację obiektów, o których mowa w § 16, w postaci znaków kartograficznych; 2) nazwy i opisy objaśniające dotyczące obiektów, o których mowa w § 16; 3) ramkę arkusza mapy oraz elementy pozaramkowe, w szczególności: nazwę mapy, godło mapy, skalę mapy, układ współrzędnych płaskich prostokątnych, geodezyjny układ odniesienia, podział administracyjny na arkuszu mapy, siatkę kwadratów, współrzędne narożników, informację o dacie wydruku, nazwę jednostki udostępniającej mapę, informację o osobie tworzącej wydruk, sygnaturę dokumentu, na podstawie którego została udostępniona mapa, i klauzule wymagane na podstawie przepisów, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy. Wydruk mapy zasadniczej z wybranego obszaru zawiera: 1) kartograficzną reprezentację obiektów, o których mowa w § 16, w postaci znaków kartograficznych; 2) nazwy i opisy objaśniające dotyczące obiektów, o których mowa w § 16; 3) informacje dodatkowe, w szczególności: nazwę mapy, godło mapy, skalę mapy, układ współrzędnych płaskich prostokątnych, geodezyjny układ odniesienia, lokalizację obszaru, siatkę kwadratów, współrzędne narożników, informację o dacie wydruku, nazwę jednostki udostępniającej mapę, informację o osobie tworzącej wydruk, sygnaturę dokumentu, na podstawie którego została udostępniona mapa, i klauzule wymagane na podstawie przepisów, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy. (§ 22 ust. 2 rozporządzenia). Załączone do decyzji mapy nie spełniają wymienionych wyżej wymogów prawidłowo sporządzonej mapy zasadniczej mimo oznakowania ich naklejką: skala mapy zasadniczej 1:2000. Wskazane uchybienie w ocenie Sądu ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazali, że na terenie działki nr [...] przez który ma przebiegać inwestycja Spółki E., planują budowę siedliska i muszą wiedzieć jaki jest dokładny zasięg oddziaływania inwestycji. Decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji, a więc związany z nią zakres ingerencji w cudzą nieruchomość musi być przedstawiony precyzyjnie na właściwych, zgodnych z obowiązującymi przepisami mapach. Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o brakujące mapy, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:2000, a następnie nanieść na niej stosownie do wymogu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy linie rozgraniczające inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Sąd, zgodnie z art. 200 P.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych Sąd zaliczył, stosownie do art. 205 § 1 tej ustawy, koszt wpisu sądowego w wysokości 500 zł oraz koszt jednokrotnego przejazdu do sądu na rozprawę w dniu 18 marca 2014 r. w kwocie 120 zł. Żądanie zwrotu kosztów przejazdu do sądu w innym dniu niż dzień rozprawy nie znajduje oparcia w przepisach art. 205 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U z 2010 r. Nr 90 poz. 594), z których wynika, że strona może domagać się zwrotu kosztów podróży do sądu, gdy jej stawiennictwo w sądzie wynika z wezwania sądu. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz skarżących kosztów przedłożonych do akt sprawy map. Wydatek ten nie mieści się bowiem w zakresie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 205 § 1 i art. 213 P.p.s.a.