II SA/Ol 121/14

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Izby Celnej (dalej jako: "organ"), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (dalej jako: "spółka", "skarżąca") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]", którą umorzył postępowanie z wniosku spółki o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, objętego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", znak "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że decyzją znak "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej udzielił spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres sześciu lat. Z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.), na mocy której Dyrektor Izby Celnej stał się organem właściwym do wydawania i zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa. Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". Decyzja została doręczona spółce w dniu "[...]". Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Pismem z dnia "[...]", spółka złożyła do Dyrektora Izby Celnej wniosek o zmianę załącznika do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" poprzez zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych wyszczególnionego w poz. Nr "[...]" załącznika, tj. z dotychczasowej przy "[...]" na nową przy "[...]". Uzasadniając wniosek spółka wskazała na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W dniu "[...]" Dyrektor Izby Celnej zawiesił postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie do zgodności z Konstytucja RP art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). W dniu "[...]" organ podjął zawieszone postępowanie, gdyż w dniu 23 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, którym orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ umorzył postępowanie z wniosku spółki o zmianę lokalizacji punktu gry, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako: "O.p."), w związku z cofnięciem spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Organ stwierdził, że zgodnie art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia jej stronie, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 27 grudnia 2010 r. Wyjaśniono, że wobec braku zezwolenia, którego dotyczy wniosek, nie można dokonać jego zmiany, przestał bowiem istnieć w znaczeniu materialnoprawnym przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła organowi naruszenie: - art. 212 O.p w zw. z art. 239e O.p., art. 128 O.p. poprzez błędną systemową wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że organ jest związany wydaną nieostateczną decyzją w sprawie cofnięcia zezwolenia, również w takim zakresie w jakim nie wywołuje ona skutków prawnych; - art. 135 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1-3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że w razie braku możliwości stosowania art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jako nienotyfikowanego przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i tak nie byłoby możliwości zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie miejsca urządzania gier, podczas gdy wówczas właściwą podstawą prawną dla takiej decyzji byłby art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a przeciwny wniosek byłby sprzeczny z domniemaniem racjonalności ustawodawcy prowadząc do wniosku o zbędności przepisu art. 135 ust. 2 ww. ustawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że strona złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które (na etapie złożenia przedmiotowego wniosku) zostało już cofnięte nieostateczną decyzją wydaną w pierwszej instancji. Prowadzone postępowanie zostało więc pozbawione przedmiotu, a jego dalsze prowadzenie nie służyłoby żadnemu celowi. Organ stwierdził, że zmiana decyzji jest możliwa tak długo, jak długo decyzja, która ma być zmieniona, pozostaje w obrocie prawnym. Jeżeli decyzja została wyeliminowana, nie jest możliwe dokonanie jej zmiany. Dalej argumentowano, że decyzja nieostateczna co do zasady podlega wykonaniu, chyba że wystąpiła okoliczność opisana w art. 239a O.p., tj. decyzja nakłada na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ zaznaczył, że decyzja o cofnięciu zezwolenia nie określa bezpośrednio powinnych zachowań jej adresata, z decyzji takiej nie wynika dla jej adresata skonkretyzowany obowiązek, nie jest więc możliwe prowadzenie na jej podstawie egzekucji, a tym samym stosowanie w rozpatrywanym przypadku art. 239a O.p. Organ podkreślił jeszcze raz, że jest związany wydaną decyzją o cofnięciu zezwolenia. Podniósł, że związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Zważono, że od daty doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje bowiem utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym. Odnosząc się do drugiego zarzutu odwołania, organ wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym, wobec obowiązywania ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 135 ust. 2 , nie jest możliwe dokonanie wnioskowanej zmiany na podstawie powołanego przez spółkę przepisu art. art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych . Przepis art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi bowiem, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednakże ustawa wyraźnie stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych (art. 135 ust. 2 u.g.h.). Zatem wywód spółki dotyczący zastosowania przywołanej podstawy prawnej do ewentualnej zmiany ww. zezwolenia jest nietrafny. Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem organu i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia wydanych decyzji i zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 212 O.p, art. 208 O.p. w zw. z art. 239a O.p., art. 239e O.p. i art. 239g O.p. oraz art. 128 O.p., poprzez błędną systemową wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że organ jest związany wydaną nieostateczną decyzją w sprawie cofnięcia zezwolenia, również w takim zakresie w jakim cofnięcie nie wywołuje skutków prawnych, co miałoby rzekomo usprawiedliwiać umorzenie postępowania w sprawie zmiany nieostatecznie/nieskutecznie prawnie cofniętego zezwolenia jako bezprzedmiotowego; - art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. , art. 14 ust. 1, art. 15 ust.1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych, przez błędną systemową wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest " przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy i w konsekwencji może być skutecznie stosowany wobec jednostek jako przeszkoda do dokonania wnioskowanej zmiany adresu punktu gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust.1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych. Skarżąca podniosła, że prawidłowa systemowa i racjonalna wykładnia postanowień Ordynacji podatkowej, a w szczególności jej art. 212 w związku z art. 239e i art. 239g oraz art. 128, prowadzi do wniosku, że organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia, ale w takim zakresie, w jakim rzeczona decyzja wywołuje skutki prawne. Tymczasem nieostateczna decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia nie wywołuje skutku prawnego w postaci eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej i prawomocnej decyzji udzielającej zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może zatem nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Zgodnie z art. 208 § 1 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z przypadkami, gdy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu "[...]" wniosek o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych poprzez przeniesienie punktu gier z dotychczasowej lokalizacji przy "[...]" na nową przy "[...]". Punkt przy "[...]" został zatwierdzony decyzją z dnia "[...]" (wyszczególniony w poz. Nr "[...]" załącznika do tej decyzji), udzielającej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w tym punkcie w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek strony miał więc na celu zmianę wydanego zezwolenia, co do którego Dyrektor Izby Celnej orzekł w dniu "[...]" o jego cofnięciu w całości. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu "[...]". W ustawowym terminie strona złożyła odwołanie od tej decyzji, lecz postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, zezwolenie zostało cofnięte decyzją wydaną w pierwszej instancji, czyli nieostateczną. Postępowanie o cofnięcie zezwolenia pozostaje więc w toku. Umarzając postępowanie organ powołał się na fakt związania wydaną przez siebie decyzją o cofnięciu zezwolenia, a także na niewykonalność tej decyzji w trybie egzekucyjnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie znaczenie mają jednakże inne okoliczności. Należy bowiem wskazać, że zarówno decyzja organu z dnia "[...]" o cofnięciu zezwolenia, jak i wniosek strony z dnia "[...]" dotyczą tego samego zezwolenia, a mianowicie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonych punktach. Zatem istotną okolicznością jest kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. Na tę właśnie kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. (Sygn. akt II GSK 639/12, dostępny w Internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. NSA wyjaśnił, że ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji zachodzi merytoryczny konflikt pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku takiego zbiegu postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela przytoczone stanowisko i argumenty NSA. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zatem – jak wskazano wyżej - w tej samej sprawie administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone, ale nie ulega wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone. Nie ma zatem możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony złożonego w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 784/13). Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną, należało oddalić.