IV SA/Po 527/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję W. Kuratora O. z dnia ... marca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej, oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 58 ust. 3 z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uos), §6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. 2004 r., nr 46, poz. 438 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) odmówił udzielenia zezwolenia na załażenie Liceum Ogólnokształcącego S.U. U. R.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że dnia [...] marca 2002 roku na podstawie uchwały Rady Miasta P. Nr [...] została ustalona sieć publicznych szkół ponadgimnazalnych prowadzonych przez Miasto P.. Zgodnie z zapisem tej uchwały Miasto P. prowadziło wówczas 37 liceów ogólnokształcących. Podczas prac nad ustaleniem sieci szkół ponadgimnazjalnych uwzględniono :potrzeby rynku pracy, strategię rozwoju miasta, oczekiwania edukacyjne uczniów klas pierwszych. Od roku 2007 do 2012 liczba uczniów liceów ogólnokształcących zmniejszyła się o 943 uczniów, co stanowiło 30 oddziałów. Nastąpiły zmiany w sieci szkół, polegające na utworzeniu, likwidacji lub zmianie adresu niektórych szkół. Zmiany te usankcjonowane były uchwałami Rady Miasta P.. Obecnie Miasto P. jest organem prowadzącym dla 34 liceów ogólnokształcących. W wyniku obecnie prowadzonej restrukturyzacji sieci szkół i placówek oświatowych od 1 września 2012 roku funkcjonują 34 licea, a kolejne liceum jest w procesie wygaszania i zakończy funkcjonowanie z dniem 31 sierpnia 2014 roku. Stały spadek liczby dzieci i młodzieży w wieku szkolnym wpływa na sieć szkół szczególnie jest to zauważalne na poziomie szkół gimnazjalnych oraz ponadgimnazjalnych. Organ podsumował, że aktualna sieć publicznych liceów ogólnokształcących jest na terenie miasta P. wystarczająca, nie wymaga uzupełnienia i stanowi wystarczającą ofertę edukacyjną. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Przełożona S. B. G. reprezentująca Z. S. U.. W. Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] marca 2013 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła S. B. G. P. Z. S. U. U. R.. Zaskarżając ją w całości, zarzucając jej naruszenie § 4 ust l pkt 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 04 marca 2004 r. sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46, póz. 438) - dalej zwanego dalej oporządzeniem, art. 6, art. 7, art. 77 § l oraz art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. póz. 267) zwanej dalej k.p.a. i wniosła o 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, iż organ błędnie interpretuje przesłankę określoną w §4 pkt l ust 5 rozporządzenia w zakresie "korzystnego uzupełnienia sieci szkół" poprzez odwołanie się wyłącznie do faktu wystarczającej liczby liceów ogólnokształcących dla młodzieży w Poznaniu, tym samym naruszając interes prawny skarżącego. W ocenie skarżącego przesłankę tę należy interpretować przez pryzmat interesu potencjalnych uczniów. Chodzi bowiem o zaistnienie sytuacji w której utworzenie szkoły zwiększy konkurencyjność i urozmaici sposób kształcenia, co tym samym wywoła konieczność zweryfikowania poziomu szkolenia i umożliwi podjęcie potencjalnym uczniom właściwej decyzji co do wyboru szkoły w której będą się kształcić. Ponadto należy wskazać, iż organ odwoławczy w toku toczącego się postępowania nie wziął pod uwagę koronnego argumentu dotyczącego funkcjonującej placówki - Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego S. U. w P. a mianowicie bardzo wysokiego poziomu nauczania. Podmiot ubiegający się o zezwolenie chlubi się 150-letnią tradycją kształcenia i wychowania młodzieży w duchu wartości chrześcijańskich. Wychowankowie Liceum mogą się pochwalić kulturą języka i obyczajów oraz patriotyczną wrażliwością i społecznym zaangażowaniem. Szkoła aktywnie uczestniczy w obchodach świąt narodowych poprzez organizowanie apeli bądź czynny udział w świętach "sztandaru szkoły" , Powstania Styczniowego, Powstania W., ur K., Żołnierzy Wyklętych czy też Polskiego Państwa Podziemnego, dbając o poczucie przynależności do kraju i szacunku wobec znaczących świąt narodowych. Ponadto w uczniach kształtowana jest wrażliwość na ludzką pomoc poprzez organizowane akcje krwiodawstwa, w które uczniowie chętnie się angażują. Połączenie tradycyjnych wartości szkoły oraz nowoczesnych metod dydaktycznych przyczynia się do osiągania przez wychowanków Szkoły bardzo dobrych wyników maturalnych. Wychowankowie Prywatnego Liceum bez problemu dostają się na prestiżowe Uczelnie w całym kraju a także za granicą. Już podczas nauki w szkole średniej uczniowie Liceum S. U. uczestniczą w licznych wymianach międzynarodowych (m.in. Wymiana ze szkołą w T. w H., ze szkołą w [...] oraz I. "M. P. A. T."), co pozwala na poznanie kultur innych krajów, nawiązanie nowych znajomości a przede wszystkim naukę języka obcego. Należy podkreślić, iż Prywatne Liceum łączy w sobie tradycję i nowoczesność, starając się odpowiadać na oczekiwania i potrzeby młodych ludzi. Stosowane są nowoczesne metody nauczania a pracując w estetycznych salach wyposażonych w multimedialne pomoce dydaktyczne zdobywana wiedza staje się bardziej efektywna i atrakcyjna. W chwili obecnej społeczność Prywatnego Liceum stanowi 187 uczniów oraz 42 nauczycieli z wieloletnim doświadczeniem pedagogicznym, dbającym o rozwój intelektualny i manualny swoich wychowanków poprzez organizowanie licznych kół zainteresowań (m.in., U. Klub Filmowy, Koło Przyjaciół AK oraz liczne koła przedmiotowe w tym plastyczne, matematyczne, językowe, prawnicze i wiele innych). Powyżej opisany profil szkoły w chwili obecnej jest obwarowany barierą czesnego wobec faktu, iż szkoła jest placówką prywatną. Wobec jednak licznych wniosków rodziców uczniów (w szczególności rodziców Publicznego Gimnazjum prowadzonego przez S. U. w P.) jak i innych szkół, których organem prowadzącym nie są S. U. powstała koncepcja zmiany typu szkoły z prywatnej o uprawnieniach szkoły publicznej na publiczną. Wydaje się, iż Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę prestiżu i poziomu kształcenia, którym z całą pewnością może szczycić się Prywatne Liceum Ogólnokształcące S. U.w P.. Poprzez zmianę typu szkoły na państwową miasto P. otworzy możliwość kształcenia się młodzieży na wysokim poziomie nie tylko z rodzin, których zasoby finansowe na to pozwalają, ale także dla tych z rodzin uboższych, podnosząc tym samym poziom nauczania na poziomie Liceum w P.. Na rozprawie skarżąca dodatkowo podniosła ,że organ zbadał tylko przesłanki dla korzystnego uzupełnienia szkół na terenie miasta P. a powinien zbadać ,czy nie zaistniała pozytywna przesłanka o której stanowi §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. zgodnie z którym utworzenie szkoły wskazanej przez założyciela powinno stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W odpowiedzi na skargę W. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja W. Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2013 roku oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia . grudnia 2012 roku odmawiająca udzielenia zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego S. U. U. R.. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą prowadzonych poniżej rozważań. Zakładanie szkół publicznych uwarunkowane jest od możliwości przeznaczenia na ten cel środków publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Stosownie do art. 5 ust. 2 uso, szkoła może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Szczegółowe zasady tworzenia szkoły publicznej określone zostały w rozdziale 5 uso oraz w rozporządzeniu wykonawczym z 2004 r. Założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, o czym stanowi art. 58 ust. 3 uso. Elementy składowe jakie powinien zawierać wniosek o utworzenie szkoły publicznej określone zostały przez prawodawcę w §3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2004 r. Z kolei w §4 rozporządzenia z 2004 r. określone zostały warunki od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie zezwolenia na założenie szkoły, które przybiera formę decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako osoba prawna mogła złożyć wniosek o utworzenie publicznego liceum ogólnokształcącego. Z uwagi jednak na to, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki o których stanowi §4 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. organ II instancji działając zgodnie z prawem utrzymał w mocy odmowną decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego. Organ II instancji trafnie ustalił, że w sprawie nie zaistniała pozytywna przesłanka, o której stanowi §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. zgodnie z którym utworzenie szkoły wskazanej przez założyciela powinno stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W orzecznictwie sądowym wskazano w tym zakresie, że przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Brak podstaw do tego by badać - przy ocenie, czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół - inne przesłanki, takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry (wyrok NSA z dnia 07.11.2006 r., sygn. akt I OSK 146/06, lex nr 298145). Aprobując powyżej przedstawiony pogląd, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe ustalając, że utworzenie nowej szkoły publicznej właśnie na terenie Miasta P. nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół danego typu oczywiście w rozumieniu powyżej przywołanych przepisów. Biorąc pod uwagę istniejące możliwości lokalowe i kadrowe funkcjonujących na terenie Miasta P. oraz jednocześnie fakt likwidacji liceów ogólnokształcących związany z ich dużą liczbą w relacji do potrzeb nie istnieje w sposób obiektywny potrzeba tworzenia kolejnego liceum. Zgodnie z art.5 ust 5 a uso zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. W odpowiedzi na zarzut skarżącej złożony na rozprawie podnieść należy ,że P. jest miastem na prawach powiatu. Miasta na prawach powiatu są gminami wykonującymi zadania powiatu na zasadach określonych ustawą o samorządzie powiatowym. Na zasadzie analogii z art. 1 ust. 2 u.s.g., art. 1 ust. 2 u.s.p. oraz art. 1 ust. 2 u.s.w. należy przyjąć, że pod pojęciem miasta na prawach powiatu kryją się dwa elementy: lokalna wspólnota samorządowa będąca podmiotem samorządu oraz odpowiednie terytorium. Miasto na prawach powiatu będące jednostką samorządu terytorialnego posiada konstytucyjnie zagwarantowaną osobowość prawną. Przysługuje mu prawo własności i inne prawa majątkowe. Jednostka ta wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Miasto na prawach powiatu, podobnie jak gmina, wykonuje zadania publiczne, dlatego też może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków o charakterze władczym. Konsekwencją posiadania osobowości cywilnoprawnej jest prawo do uczestniczenia w obrocie gospodarczym, podobne do tego, które posiadają inne podmioty gospodarcze. W przypadku miast na prawach powiatu oznacza to możliwość swobodnego dysponowania swoim majątkiem, prawo zaciągania zobowiązań itp. ( zobacz monografię Anny Wierzbicy "Miasto na prawach powiatu -zagadnienia ustrojowe). We wszystkich miastach na prawach powiatu władzę wykonawczą sprawuje prezydent miasta. Tym samym Miasto P. jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia szkół określonego rodzaju(ponadgimnazjalnych). Tym samym organy słusznie zbadały czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu tylko na określonym obszarze Miasta P.. Ponieważ w tym przypadku ewentualne utworzenie nowej szkoły publicznej musiałoby stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju( a więc Miasta P. ). Reasumując, biorąc pod uwagę precyzyjnie określony w uso i w rozporządzeniu z 2004 r. tryb utworzenia nowej szkoły publicznej, organy obu instancji dokonały trafnych ustaleń faktycznych co do rozwoju demograficznego, a następnie prawidłowej wykładni przepisów prawa, których efektem było podjęcie zaskarżonych decyzji. Dla oceny jej zgodności z prawem nie mogły mieć wpływu załączone do akt sprawy oświadczenia woli opiekunów prawnych młodzieży w wieku gimnazjalnym, wyrażające chęć kontynuacji nauki w liceum ogólnokształcącym prowadzonym przez skarżącego. O opiniach takich nie stanowi ani uso, ani rozporządzenie z 2004 r. Chociaż w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy administracji publicznej oraz sądy powinny uwzględniać stanowisko społeczeństwa, to jednak z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów prawa administracyjnego, pogląd ten nie może mieć przesądzającego znaczenia dla wykładni uso i rozporządzenia z 2004 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę