II OSK 2048/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2436/13 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2436/13, oddalił skargę W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia na wniosek skarżącego nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. M. oraz J. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w B. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M. oraz J. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w B. usytuowanego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Skarżący, powołując się na prawo własności do działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), podaniem z 29 maja 2012 r. zażądał stwierdzenia nieważności tej decyzji, twierdząc, że takie usytuowanie budynku rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że w sprawie została wydana przez Wójta Gminy D. decyzja z [...] stycznia 2007 r. o warunkach zabudowy na działce nr [...], w której dopuszczono usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], jednakże zgodnie z obowiązującym w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie uzasadniało to usytuowania budynku w taki sposób. W myśl powołanego przepisu bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną można było bowiem sytuować budynek tylko wówczas, gdy wynikało to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo gdy nie było możliwe zachowanie odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia ze względu na rozmiary działki. Niemniej, w ocenie Wojewody, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] było uzasadnione na podstawie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym ostatnim stwierdzeniem Wojewoda wskazał, że działka nr [...] ma kształt trójkąta i możliwość zabudowy jej części została ograniczona ze względu na istniejące na niej skarpę i zbiornik wodny, a także z uwagi na wyznaczone w powołanej decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalne linie zabudowy. Nie było więc, w ocenie organu administracji, możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy z działką nr [...] z uwagi na rozmiary działki nr [...]. W odwołaniu wniesionym przez skarżącego oraz I. T. zakwestionowano stanowisko organu administracji, twierdząc, że działka nr [...] mogła być zabudowana w taki sposób, aby zachować odległość 3 metrów od granicy z działką nr [...]. Przede wszystkim podniesiono, że byłoby to możliwe, gdyby zaprojektowano budynek o mniejszych wymiarach. W szczególności gdyby zamiast elewacji frontowej o szerokości 18 m zaprojektowano tę elewację o szerokości 15 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając to odwołanie, decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że podstawą usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nie mogła być decyzja o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2007 r. oraz co do tego, że podstawą takiego usytuowania mógł być § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodano, że ostatnio powołany przepis ma charakter ocenny, gdyż nie precyzuje się w nim wprost parametrów działki, które nie pozwalają na zabudowę jej z zachowaniem odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej. Oznacza to, że każdy przypadek powinien być rozpatrywany i oceniany w sposób indywidualny, a zatem do pewnego stopnia w sposób uznaniowy. W związku z tym, zdaniem organu administracji, ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą być uznane za rażąco naruszające prawo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że w aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność kopia oświadczenia W. B. i T. B. z 7 listopada 2006 r., którzy wówczas byli właścicielami działki nr [...], w którym wyrazili zgodę na "zbliżenie budynku mieszkalnego z garażem do granicy". Organ zaznaczył, że jakkolwiek taka zgoda nie wyłącza stosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak nie jest bez wpływu na ocenę skutków uchybienia temu przepisowi. Nie można bowiem, zdaniem organu, mówić o skutkach decyzji wydanej z naruszeniem prawa niemożliwych do zaakceptowania, jeżeli ówcześni właściciele nieruchomości wyrazili dobrowolną zgodę na takie usytuowanie budynku, stanowiące pewnego rodzaju ingerencję w ich prawo własności. Skarżący w skardze, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., twierdził, że nie uwzględniono, iż działka nr [...] mogła być zabudowana mniejszym domem. Podniósł, że pierwotna decyzja o warunkach zabudowy przewidywała budowę domu o elewacji frontowej o szerokości 12 m. Zarzucił też, że organ administracji pierwszej instancji pominął jego wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który miał wyjaśnić w jakim stopniu (zdaniem skarżącego w znacznym stopniu) obniżyła się wartość jego nieruchomości z powodu usytuowania domu bezpośrednio przy jej granicy. Skarżący wyjaśnił, że ustalenie tych okoliczności było konieczne z uwagi na argument organu administracji o tym, że przy ocenie czy naruszenie prawa ma charakter rażącego ocenia się skutki społeczno-ekonomiczne decyzji, wydanej z naruszeniem prawa. Podniósł też, że zgoda W. i T. B. nie obejmowała usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, lecz tylko zbliżenie się z tym budynkiem do granicy. Nadto zgoda ta została przez skarżącego, który właścicielem działki nr [...] został zanim decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. stała się ostateczna, cofnięta. W końcu wyraził wątpliwość czy zgoda ta była skuteczna skoro dotyczyła prawa własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja, aby uznać, że naruszenie ma charakter rażącego muszą być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji trafnie przyjął, iż decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił stanowisko organu administracji, według którego usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nr [...] było dopuszczalne na podstawie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności podzielił argument związany z kształtem działki i ograniczeniem zagospodarowania ze względu na ukształtowanie terenu oraz wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalne linie zabudowy. Sąd podkreślił, że kryterium wskazane w powołanym przepisie ma charakter ocenny. W związku z tym uznał, że naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych nie było naruszeniem "widocznym na pierwszy rzut oka (i) w wyniku prostego zestawienia ze sobą normy prawa i okoliczności sprawy, a więc ewidentnym i jednoznacznym, które mieściłoby się w pojęciu ‘rażącego’". Za istotne Sąd pierwszej instancji uznał też to, że poprzedni właściciele działki nr [...] wyrazili zgodę na usytuowanie budynku "bliżej granicy z działką nr [...]". W końcu Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wyjaśniając, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji nie dokonuje nowych ustaleń faktycznych, lecz ocenia decyzję na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejących w chwili jej wydania. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, mianowicie bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, koniecznego do oceny zasadności twierdzeń skarżącego, w szczególności bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność istotnego spadku wartości nieruchomości, będącej własnością skarżącego, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nie narusza rażąco § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązujący w chwili wydania pozwolenia na budowę § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie był przepisem szczególnym i o wyjątkowym charakterze, który mógł być stosowany "tylko w ostateczności". Taka sytuacja zaś, w ocenie skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, gdyż na działce nr [...] było możliwe usytuowanie budynku z zachowaniem ogólnych odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Zdaniem skarżącego organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji tę okoliczność pominęły. Podniesiono też, że dla oceny czy decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie powinno mieć znaczenia, że W. i T. B. zgodzili się na usytuowanie budynku przy granicy z działką nr [...], gdyż byli to poprzedni właściciele tej działki. Wyjaśniono, że w chwili, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna właścicielami sąsiedniej działki był skarżący oraz jego żona I. T. Podkreślono też, że zgoda ta nie dotyczyła usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, lecz usytuowania go bliżej granicy. W końcu wskazano na skutki jakie wywołuje usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] w postaci obniżenia jej wartości (i z tego powodu wywiedziono, że konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego) oraz de facto obciążenia tej nieruchomości służebnością związaną z konserwacją i remontami budynku. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy administracji zasadnie uznały, iż decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania tej decyzji (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Z uwagi bowiem na ograniczenia w zabudowie działki nr [...], wynikające z jej kształtu, znajdującego się na niej zbiornika wodnego i przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnych linii zabudowy usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] mogło być uzasadnione ówczesną treścią § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o to, czy powołany przepis z całą pewnością uzasadniał usytuowanie budynku na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Trzeba się zgodzić ze skarżącym, że pod warunkiem zaprojektowania mniejszego budynku można było usytuować budynek na tej nieruchomości tak, aby były zachowane odległości przewidziane w § 12 ust. 1 warunków technicznych. W rozpoznawanej sprawie chodzi jednak o ocenę czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zaś skutecznie odeprzeć argumentu, że cechy działki nr [...], w tym jej rozmiary wynikające z kształtu i istnienia zbiornika wodnego, wprowadzały pewne ograniczenia, które mogły być uznane za stan faktyczny podpadający pod hipotezę normy wynikającej z § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. W ocenie NSA powołany przepis został naruszony podczas wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże nie w sposób rażący. Analiza wymiarów budynku przedstawionych na projekcie zagospodarowania działki pozwala na stwierdzenie, że było możliwe usytuowanie budynku z zachowaniem odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 warunków technicznych, z tym, że budynek należało zaprojektować w mniejszych rozmiarach. W tym kontekście niewątpliwie istotnego znaczenia nabiera zgoda właścicieli sąsiedniej działki budowlanej na usytuowanie budynku przy granicy ich nieruchomości i tym samym zwiększenia jego gabarytów. Taka zgoda, jak trafnie ustalono, została udzielona i nie ma przy tym znaczenia, że mowa jest w niej o "zbliżeniu budynku", a nie o usytuowaniu bezpośrednio przy granicy. (Dodać też można, że w aktach znajduje się oświadczenie z 5 września 2008 r., podpisane przez T. B., w którym stwierdza się, że w 2006 r. została udzielona zgoda na "postawienie budynku mieszkalnego w granicy działki" oraz że o tym fakcie zostali powiadomieni skarżący oraz jego żona I. T.) Ważne jest to, że świadczy ona o tym, że działanie inwestorów spotkało się z akceptacją właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Z tych samych względów nie jest istotne, na co zwrócił uwagę organ administracji, iż zgoda taka nie mogła uchylić obowiązywanie § 12 ust. 1 warunków technicznym. Niemniej ma ona istotne znaczenie przy ocenie tego czy naruszenie prawa miało charakter rażący. W ocenie NSA bez tej zgody naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych należałoby ocenić jako rażące, gdyż wiązałoby się ono z naruszeniem istotnych prawa ówczesnych właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że argumenty skarżącego dotyczące tego, że stał się on właścicielem działki nr [...] jeszcze zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna nie mają znaczenia. W aktach administracyjnych znajduje się kopia aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2007 r., z którego wynika, że w tym dniu skarżący wraz z żoną nabyli od T. i W. B. własność działki nr [...]. Decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę została więc wydana, kiedy właścicielami sąsiedniej działki budowlanej były osoby, które zgodziły się na usytuowanie budynku przy granicy ich nieruchomości. Mając powyższe na uwadze uznać zatem należało, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z powołanymi przepisami warunków technicznych nie jest usprawiedliwiony. Tym samym nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, który sprawdza się do twierdzenia, iż konieczne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność istotnego spadku wartości nieruchomości, będącej własnością skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej ma wpływ na jej wartość, w szczególności, że wartość tą pomniejsza. Skoro jednak takie usytuowanie jest konsekwencją zgody właścicieli tej nieruchomości, to wynikające z tego naruszenie przepisów warunków technicznych, niezależnie od zakresu obniżenia wartości, nie może być uznane za rażące. Dodać jeszcze należy, że wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, z okoliczności sprawy ujawnionych w rozpoznawanej sprawie nie wynika, aby doszło do obciążenia działki nr [...] służebnością na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Oznacza to, że ewentualne szkody związane z wejściem na działkę nr [...] w celu konserwacji lub remontu domu znajdującego się na działce nr [...] będą musiały być naprawione. Wynika to chociażby z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 20016 r., poz. 290). Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddaleniu.