II SA/Łd 44/14

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], orzekającą o odmowie przyznania M. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką H. K. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako: "ustawa", u.ś.r.) W uzasadnieniu decyzji w Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 16a ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy ustalił, że M. K. w dniu 15 lipca 2013r. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad swoją matką H. K., która jest osobą niepełnosprawną, całkowicie i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą stałej pomocy i opieki. Niepełnosprawność powstała przed 29 marca 2002r. M. K. obecnie nie pracuje zawodowo, opiekuje się matką, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Jednakże w ocenie organu II instancji brak zatrudnienia wnioskodawcy nie jest związany z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. M. K. jest bowiem osobą przez wiele lat poszukującą zatrudnienia, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w okresie od dnia 23 grudnia 2002r. do dnia 15 września 2008r., a następnie od dnia 22 października 2008r. do dnia 18 sierpnia 2010r. W tym czasie , poszukiwał zatrudnienia, deklarując tym samym gotowość podjęcia pracy. W okresie tym wnioskodawca dwukrotnie kierowany był na szkolenia zawodowe, pobierając z tego tytułu dodatek szkoleniowy. Ponadto w okresie od dnia 15 września 2008r. do dnia 21 października 2008r. wnioskodawca pracował zawodowo. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wykluczają możliwość przyjęcia, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Nie tyle bowiem zrezygnował on z pracy w związku z koniecznością opieki nad matką, ile pracy tej nie podejmował. To zaś przesądza o braku uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Kolegium przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego posługuje się węższym pojęciem niż ma to miejsce na gruncie art. 17 tej ustawy, która reguluje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pełniącego tę samą funkcję. O ile w tym drugim wypadku, świadczenie przysługuje w przypadku rezygnacji bądź niepodejmowania z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki, o tyle w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca uzależnia możliwość przyznania świadczenia od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ II instancji uznał, że osobę zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobę bezrobotną uznać należy za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie jest ona jednak osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarejestrowanie jako osoba bezrobotna nie mieści się w definicji ustawowej zatrudnienia, o której mowa w zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rejestracja osoby bezrobotnej w urzędzie pracy jest w świetle obowiązujących przepisów równoznaczna z wyrażeniem woli i gotowości podjęcia zatrudnienia, . Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł M. K. podnosząc, że w chwili składania wniosku w lipcu 2013r. był osoba bezrobotną, niezarejestrowaną w urzędzie pracy, co w jego ocenie wskazuje na spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Podniósł, że otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z ty6tułu opieki nad matką do 30 czerwca 2013 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz.270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę orzekania o specjalnym zasiłku opiekuńczym stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazanej w pierwszej części uzasadnienia. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale przyznawanego obecnie na podstawie zmodyfikowanych kryteriów, wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.). Przysługuje on osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 16a ust.1 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Bezspornie skarżący jest objęty ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki. H. K. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwe jest również to, że w rodzinie skarżącego kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Kwestią sporną jest natomiast to, czy skarżący spełnił warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przede wszystkim organom rozpatrującym wniosek skarżącego umknął przesądzający w ocenie sądu o prawie skarżącego do zasiłku opiekuńczego najistotniejszy fakt, że skarżący od sierpnia 2010 roku był beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, co wynika z załączonej do akt administracyjnych decyzji Prezydenta miasta Ł. z dnia 23 sierpnia 2010 roku. Świadczenie to zostało przyznane na czas nieokreślony, wygasło zaś w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza ponoszonych w związku z tym przez właściwy organ ciężarów składek społecznych skarżący zrezygnował ze statusu osoby bezrobotnej od dnia 18 sierpnia 2010r. na swój wniosek. Przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego przesądza o tym, że skarżący został uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia przez ten sam organ, który orzeka w sprawie niniejszej.. Zatem należy skarżącego traktować również po 30 czerwca 2013 roku jako osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z woli ustawodawcy, z dniem 1 lipca 2013 roku "kontynuacja" pobierania świadczeń z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia (...) możliwa jest obecnie wyłącznie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznawanego po spełnieniu przesłanek określonych w art. 16a ustawy. W ocenie sądu jednak oceniając przesłankę rezygnacji z zatrudnienia organ nie może ignorować faktu, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie przedmiotowego świadczenia skarżący nadal pozostawał osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć niekonsekwencji organu, który przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne traktował skarżącego jako osobę, która nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, by następnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Trudno również oczekiwać, że po wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżący, będący dotychczasowym opiekunem osoby niepełnosprawnej nagle porzuci tę opiekę i podejmie zatrudnienie, tylko po to, żeby zaraz z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, kiedy ta osoba wymaga stałej opieki. Zastosowana przez organy wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, pomijająca osoby, które pobierały wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, może skłaniać potencjalnych beneficjentów tego świadczenia rodzinnego do takich pozornych działań, co jest wysoce niepożądane w państwie prawa. Reasumując, rozpatrując przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 roku (art. 16a u.ś.r.) należy przyjąć, że osoby będące do dnia 30 czerwca 2013 roku beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłym niepełnosprawnym członkiem rodziny są osobami, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z opieką, w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.. Ponadto sąd w składzie rozpoznającym skargę M. K. opowiada się za tą linią orzecznictwa, która przyjmuje, iż niezależnie od literalnego brzmienia przepisu art.16a uat.1 u.ś.r., który odwołuje się do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, spełnieniem tej przesłanki jest również, poza zrezygnowaniem z wykonywanej pracy, także jej niepodejmowanie w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie sądu aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym tożsama istota każdego z tych świadczeń, jaką jest wsparcie osób zdolnych do pracy, ale rezygnujących z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu zrekompensować w części utratę wynagrodzenia za pracę dla osób, które podejmują się opieki nad znacznie niepełnosprawnym członkiem rodziny. Również w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. Opieka sprawowana przez osoby najbliższe stanowi odciążenie budżetu Państwa, zwolnienie go z ponoszenia kosztów zinstytucjonalizowanej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia możliwości ubiegania się o to świadczenie osoby pozostające bez pracy W związku z powyższym, wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie. Za taką wykładnią przemawia również regulacja zwarta w art. 16a ust. 8 ustawy. Ten przepis enumeratywnie wyliczając podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie umieszcza wśród nich osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Tym samym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują (także nie podejmują) z własnej aktywności zawodowej. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący w okresie od dnia 23 grudnia 2002r. do dnia 15 września 2008r., a następnie od dnia 22 października 2008r. do dnia 18 sierpnia 2010r. zarejestrowany był jako osoba bezrobotna. Istotny jest natomiast fakt, że skarżący obecnie sprawuje faktyczną opiekę nad swoją matką. Reasumując kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nieuwzględnienie, że skarżący był beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego oraz zbyt wąska interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. d.r.