II SAB/Łd 14/14

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy pawilonu handlowego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ulicy A w B., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć złotych i dziewięćdziesiąt pięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. S. M. w dniu 20 grudnia 2013r. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku handlowo usługowego o znaku: [...] oraz [...], wszczętej w dniu 10 marca 2010 roku. W uzasadnieniu S. M. podniósł, że sprawy nie załatwiono pomimo wyznaczenia organowi powiatowemu terminu załatwienia sprawy do dnia 20 grudnia 2013r. postanowieniem z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż na wniosek S. M. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w zakresie legalności budowy pawilonu handlowego zlokalizowanego w B. przy ul. A 4h, dz. nr ewid. 340/32, 340/33 i 340/34, obręb [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przytoczył w skrócie jakie czynności zostały dotychczas podjęte w przedmiotowej sprawie oraz wyjaśnił, że brak kompletnej dokumentacji projektowej dotyczącej realizacji przedmiotowego obiektu utrudnia prowadzenie postępowania. Sprawę komplikuje dodatkowo fakt, że realizacja obiektu odbywała się w dwóch etapach na podstawie odrębnych pozwoleń. Zawiłość oraz wielowątkowość prowadzonych z udziałem skarżącego postępowań, a także występujące problemy kadrowe i finansowe organu spowodowały niezależne od organu opóźnienia. Dodatkowo okoliczność odwołania wcześniejszego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz brak uregulowań prawnych w zakresie powołania osoby w zastępstwie do czasu rozstrzygnięcia nowego konkursu spowodowało brak możliwości realizacji ustawowych obowiązków organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.) organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie organ administracji próbował zwolnić się z zarzutu bezczynności argumentami, że przedmiotowa sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter i wymaga przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji braku dokumentacji projektowej, dotyczącej przedmiotowego obiektu. Dodatkowo organ podniósł, że realizacja obiektu odbywała się w dwóch etapach na podstawie odrębnych pozwoleń, a także wskazał na zawiłość oraz wielowątkowość prowadzonych z udziałem skarżącego postępowań, jak również okoliczności związane z brakami kadrowymi, w szczególności z faktem odwołania ze stanowiska osoby dotychczas pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Jednakże okoliczności te, mogące uzasadniać niedochowanie terminów do załatwienia sprawy, w żaden sposób nie usprawiedliwiają tak znaczącego opóźnienia. Przypomnieć należy, że w następstwie złożonego w dniu 10 marca 2010r. wniosku S. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął w dniu 11 marca 2010r. postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wybudowania i przystąpienia do użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego w B. przy ul. A 4h na działce o nr ewid. 340/32, 340/33 i 340/34, obręb [...]. W toku prowadzonego postępowania skarżący kilkukrotnie składał zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji (np. pismo z dnia 24 sierpnia 2010r. oraz z dnia 24 stycznia 2012r.), jednakże nie przynosiło to zamierzonego rezultatu. W konsekwencji powyższego S. M. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (sygn. akt II SAB/Łd 124/12). Postępowanie sądowoadministracyjne w powyższej sprawie zostało umorzone postanowieniem z dnia 23 października 2012r., w związku z cofnięciem skargi przez skarżącego, z powodu wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...], nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie. Na skutek odwołania S. M. decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB nie wyjaśnił podstawowych dla rozstrzygnięcia istotnych okoliczności faktycznych. Po raz kolejny skarżący we wrześniu 2013 roku wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ wyższego stopnia uwzględnił zażalenie stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w sposób rażący naruszył prawo przez niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy. W związku z tym wyznaczono organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 grudnia 2013r. Jednakże powyższy termin również upłynął bezskutecznie. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z tego wynika, że powołane przez organ okoliczności uzasadniające stan bezczynności mogłyby być brane pod uwagę jedynie wtedy, gdyby organ podjął w ustawowym terminie działania mające na celu zakończenie postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, iż nie chodzi tu o jakiekolwiek czynności organu, a jedynie te, które zmierzają do załatwienia sprawy. Przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania. Nie można również zapominać o konieczności zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Tymczasem, jak wynika z akt organ I instancji nie tylko nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie do dnia 20 grudnia 2013r., wyznaczonym przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...], ale również nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie od daty zwrotu - w dniu 7 grudnia 2012r. (prezentata organu) - akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2012r., sygn. akt II SAB/Łd 124/12. Od tamtego czasu brak jest bowiem w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dowodu działania organu I instancji, który tym samym pozostawał w bezczynności przez ponad rok czasu. Wobec powyższego nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie upływ terminów przewidzianych w art. 35 i art. 36 K.p.a. jest oczywisty, a przy tym rażący, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, zobowiązując jednocześnie organ administracji do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto w przedmiotowej sprawie bezczynność organu administracji oceniono jako rażące naruszenie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. LS