II OSK 1987/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2896/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. (dalej jako "stowarzyszenie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 19 grudnia 2012 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie punktu konfekcjonowania odpadów na terenie działek [...] w miejscowości [...]. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o wydanie opinii, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszkowie nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie. Wójt Gminy [...] postanowieniem z 22 marca 2013 r., stwierdził brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie punktu konfekcjonowania odpadów na terenie działek [...] w miejscowości [...]. Odwołania od powyższej decyzji wniosło skarżące stowarzyszenie oraz stowarzyszenie C. z siedzibą w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] października 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność powyższych odwołań. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie jest prowadzone postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, że wskazane wyżej stowarzyszenia mogły wstąpić do postępowania na podstawie art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, dalej jako "ustawa środowiskowa"). Planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. Organ I instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, przesłane przez Wójta Gminy [...] akta postępowania nie dają podstaw do uznania, że stowarzyszenia przystąpiły do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie przewidzianym przez art. 31 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w treści odwołania stowarzyszenie zażądało także dopuszczenia na prawach strony do postępowania odwoławczego, jednak w warunkach rozpatrywanej sprawy żądanie to jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania wyrażoną jako ogólną zasadę postępowania administracyjnego organ odwoławczy odstąpił od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżące stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. (podmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia) jako wydanego w konkretnego rodzaju sprawie niewymagającej udziału społeczeństwa. Organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej (zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu), w sytuacjach określonych w art. 44 ustawy środowiskowej, a także na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 § 1 k.p.a., a więc, gdy organizacja wykaże, że dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 44 ustawy środowiskowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zatem dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy środowiskowej). W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, bowiem zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że stowarzyszenie mogłoby skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, gdyby zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., co w tej sprawie nie nastąpiło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu, ponieważ możliwość udziału społeczeństwa zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W związku z tym nie uwzględniono, że skoro stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, to powinno mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie na prawach strony. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie istnienia lub nieistnienia potrzeby dokonania tej oceny przesądzi o tym, czy organizacja ta będzie mogła brać udział w postępowaniu, w związku z treścią art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Po drugie, art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że skoro Wójt Gminy [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji to oznacza, że organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. W ocenie stowarzyszenia błędne jest stanowisko organu, że skoro zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko, to stowarzyszenie mogłoby skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji tylko w sytuacji gdyby zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., co w tej sprawie nie nastąpiło. W ocenie stowarzyszenia, analiza istniejącego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Wójt Gminy [...] nie mógł samowolnie odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2013 r. wyraził opinię, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji błędnie więc przyjął, że w konsekwencji takiego odstąpienia to Wójt Gminy [...] może zadecydować o pozbawieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w którym jest dokonywana ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stowarzyszenie zarzuciło także, że nie ustalił kto w przypadku inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest organem właściwym do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zobowiązania inwestora do przedłożenia raportu o takim oddziaływaniu. Ponadto zdaniem stowarzyszenia Sąd I instancji przez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie oceniło, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (a zatem, że stowarzyszenie nie mogło wstąpić do postępowania w sprawie na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej), w sposób nieuzasadniony odstąpił od dokonania oceny przesłanek, na podstawie których organ odwoławczy dokonał oceny w tym zakresie. W szczególności nie ocenił, że ocena taka została dokonana wyłącznie na podstawie stanowiska zawartego w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. czy też nastąpiła po przeprowadzeniu analizy stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r., a także na podstawie znajdującej się w aktach sprawy karty informacyjnej przedsięwzięcia, z których to dokumentów jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oddziaływania na środowisko może być wymagany. Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaistniały podstawy do jej uwzględnienia. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji przyjął w sprawie stan faktyczny ustalony przez organ, bez rozważenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Nie została bowiem uwzględniona treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] lutego 2013 r., w którym organ ten wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Konsekwencją przeprowadzenia tej oceny byłaby konieczność dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału w sprawie na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Po trzecie. art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie stowarzyszenia, Sąd I instancji orzekając nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jak również nie dostrzegł braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy, w szczególności treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] lutego 2013 r., w którym organ ten wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazując na naruszenie powyższych przepisów stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Natomiast jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te pierwsze zarzuty. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące stowarzyszenie nie powiązało zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji i co znalazło odzwierciedlenie w błędnym, czyli niespełniającym warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnieniu wyroku. Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W wynika to z tego, że Sąd I instancji wbrew zarzutom kasacyjnym dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. W tej sprawie nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, co wynika z jej akt administracyjnych, że skarżące stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do jego udziału wyłącznie na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, czyli nie biorąc udziału w postępowaniu przed organem I instancji tylko składając od razu odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że skarżące stowarzyszenie nie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji. Ponadto wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu odwoławczym, w którym organizacja taka uczestniczy na prawach strony. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżące stowarzyszenie nie miało legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (tzw. podmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia) w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. Ponadto prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje organizacji społecznej, jeżeli posiada status strony w postępowaniu lub została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Dlatego też, chybione są również zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. b/ p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Należy także podnieść, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a nie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. odnosi się tylko do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto ten ostatni zarzut nie został w tym zakresie w ogóle uzasadniony, zgodnie z dyspozycją art. 176 p.p.s.a. Po trzecie, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu ich błędnej wykładni. Dotyczy to zarówno zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej i art. 79 ust. 1 tejże ustawy jak i naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, co nie ulega żadnej wątpliwości, że nie było to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, o którym jednoznacznie stanowi art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej w związku z art. 79 ust. 1 i art. 84 ust. 1 tejże ustawy. Oznacza to, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w tej sprawie ma zastosowanie przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że niedopuszczalność odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony stwierdza organ odwoławczy w formie postanowienia. Ponadto należy podkreślić, że ustawowo ustanowiona możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej). W tej sprawie Wójt Gminy [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Dlatego też organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, ponieważ w świetle art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej). Oznacza to, że skarżące stowarzyszenie mogłoby skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, gdyby zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy także podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest tylko wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a nie oczywiście postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2013 r. stwierdzające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Ubocznie należy także podkreślić, że organizacja społeczna, czyli także organizacja ekologiczna może być dopuszczona do udziału w takim postępowaniu na prawach strony, czyli nie jest to strona postępowania, która musi posiadać interes prawny, o którym stanowi przepis art. 28 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.