II OSK 1979/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 4/14 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. M. O. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie zaniechania doręczenia jej decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż nie otrzymała przywołanej decyzji, dlatego wnosi o zobowiązanie organu do jej doręczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie. W motywach stanowiska organ wyjaśnił, że w roku 2005, w związku z pismem M. i T.O., została przeprowadzona kontrola w sprawie legalności rozbiórki budynku położonego na działce nr ewid. [...] w R. W wyniku kontroli ustalono, iż na działce został rozebrany budynek gospodarczy. Rozbiórka została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a organ nie stwierdził uchybień ani naruszeń przepisów w trakcie realizowanych robót, zatem uznał, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. je umorzył. Decyzja ta została doręczona na adres M. i T.O. w dniu 16 grudnia 2005 r., a jej odbiór potwierdzony został przez T. O. W dniu 30 listopada 2007 r. na wniosek M. O., uzasadniony brakiem jej udziału w postępowaniu jako strony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji stwierdzającej, że decyzja nr [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. bez udziału strony w postępowaniu administracyjnym, ale decyzja ta nie została uchylona z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli decyzji o umorzeniu postępowania. Wynik tak zakończonego postępowania nie został przez stronę uznany i pomimo, iż rozbiórka została dokonana zgodnie z pismem interwencyjnym M. i T. O., skarżąca wielokrotnie występowała z wnioskami, skargami i pismami - tak dotyczącymi samej decyzji w sprawie rozbiórki, jak i postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz organami administracji architektoniczno – budowlanej. Aktualnie organ nie prowadzi żadnego postępowania w przedmiocie rozbiórki na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. O. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że treść skargi w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż jej przedmiotem jest bezczynność organu w zakresie zaniechania doręczenia skarżącej konkretnie określonej decyzji tegoż organu. Strona nie kwestionuje okoliczności, iż organ nie wydał decyzji, ale że tej decyzji skarżącej nie doręczył. Sąd uznał, że bezczynność organu administracji w zakresie doręczenia decyzji nie może być zakwalifikowana jako jedna z czynności i aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym zakresie. Dla Sądu nie jest bowiem wątpliwe, iż doręczenie jest czynnością procesową organu administracji, z którą przepisy procedury administracyjnej wiążą różnorakie skutki prawne, w szczególności rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych (np. wniesienia odwołania). Stosownie więc do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego także zaniechanie doręczenia. Nie można zatem zaskarżyć zaniechania jednostkowego doręczenia decyzji jako bezczynności organu administracji. Z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ skutecznie nie doręczy żadnej ze stron swego aktu, ale wówczas przyczyną bezczynności jest fakt, iż nie rozpoczęła ona bytu prawnego, gdyż nie została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, a więc sprawa nie została załatwiona. Skargą kasacyjną M. O. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134, 135, 141 § 4 i 148 § 2 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy co do jej istoty i nie zastosowanie wszystkich środków prawnych przewidzianych przepisami postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie oznaczył treść skargi jako skargi na bezczynność w sytuacji, gdy była to skarga na przewlekłość postępowania. Zdaniem skarżącej wynika to bezsprzecznie z treści skargi, a zwłaszcza z pisma z dnia 14 lutego 2014 r. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi odniósł się jedynie do kwestii bezczynności organu nie analizując w ogóle kwestii przewlekłości. W sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł w ustawie definicji przewlekłości, Sąd powinien szczegółowo tę kwestię zbadać i w sposób zindywidualizowany ustalić czy zachodzi przewlekłość czy nie, a jeżeli tak, to jaki miała wpływ na wynik postępowania, na ile ograniczyła także prawo stron do uczestnictwa w postępowaniu. W ocenie skarżącej Sąd pomijając w uzasadnieniu sprawę przewlekłości, rażąco naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto nie odnosząc się do wniosku dotyczącego ukarania organu grzywną naruszył też art. 148 § 2 p.p.s.a. Pominięcie w zaskarżonym postanowieniu tak zasadniczych zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze stoi również w całkowitej sprzeczności z art. 134 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ww. ustawie, jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie bowiem danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04, publ. OSP nr 5 z 2006 r. oz. 62). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, czyli w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy czynność polegająca na doręczeniu decyzji podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądy Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę należy podzielić stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08, w którym stwierdzono, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi o jakiej mowa w tym przepisie (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1194/12). W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zakwalifikowanie przedmiotowej skargi jako skargi na bezczynność zamiast skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na wynik sprawy bowiem zarówno skarga na bezczynność jak i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. których czynność doręczenia decyzji nie stanowi. Z uwagi na powyższe, zarzuty naruszenia art. art. 141 § 4 i 134 p.p.s.a. również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 148 § 2 p.p.s.a. nie mógł być rozpatrzony, albowiem nie ma takiego przepisu w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się ponadto do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. bowiem autor skargi kasacyjnej zarzutu tego w żaden sposób nie uzasadnił. Dla profesjonalnego prawnika sporządzającego skargę kasacyjną nie powinno budzić wątpliwości, w jaki sposób należy rozumieć wymóg uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej. Wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a bez jej uzasadnienia i wykazania, że naruszenie określonych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 183 § 1 p.p.s.a. wyklucza możliwość odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.