VII SA/Wa 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 6 ust 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]obręb [...], objętej ochroną konserwatorską na podstawie wpisu rejestru zabytków pod numerem A-1693 domu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] wraz z bryłą budynku gospodarczego i z otaczającą działką nr [...] (obecnie dz. nr [...] i dz. nr [...]), decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]lipca 2000 r. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o wykreślenie z rejestru zabytków niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...], stanowiącej własność gminy, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2000 r. do rejestru zabytków pod numerem [...] wpisano dom mieszkalny przy ul. [...] w [...]wraz z bryłą budynku gospodarczego i z otaczającą działką nr [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wykonano podział działki nr [...] na działki: nr [...] – zabudowaną i nr [...] – niezabudowaną. Działka nr [...] została sprzedana przez Gminę Miasto [...] na rzecz najemcy lokalu mieszkalnego. Na wykonanie ww. czynności uzyskano zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obecnie działki stanowią prawnie odrębne nieruchomości. Podkreślono, że wskazana we wniosku działka nie jest zabudowana żadnymi obiektami historycznymi. Zaznaczono, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabezpieczają kształtowanie zabudowy w sposób nie kolidujący z zabytkowym budynkiem na działce nr [...]. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o dokonanie oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron oraz zlecił wykonanie dokumentacji fotograficznej. Z protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że na działce gruntowej "brak jest jakichkolwiek zabudowań bądź ich pozostałości, obsadzona drzewami owocowymi, zakrzaczona". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że dom mieszkalny przy ul. [...] w [...] wraz z bryłą budynku gospodarczego i z otaczającą działką nr [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2000 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ konserwatorski wskazał, że "Zespół złożony z budynku dawnej szkoły i budynku gospodarczego położony jest na północ od szosy [...], otoczony działką z ogrodem i sadem, obejmującą fragment rozlewiska strumienia. Od strony szosy ogrodzony żywopłotem, przy granicy wschodniej pojedynczy dąb szypułkowy, od północy sad owocowy. Zespół dawnej szkoły wraz z budynkiem gospodarczym powstał w okresie kształtowania się zachowanej częściowo do dziś murowanej zabudowy wsi [...], posiada charakterystyczną dla budownictwa wiejskiego z k. XIX wieku dla tego terenu, zwartą bryłę i ceglane elewacje. Zachował się także jako jeden z nielicznych, dekoracyjną stolarkę okienną i drzwiową. Posiada indywidualne wartości architektoniczne, a także jest elementem układu zabudowy dawnej wsi [...]". W ocenie organu brak jest podstaw do skreślenia z rejestru zabytków nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...]. Na omawianym terenie nie zaszły żadne istotne zmiany w stosunku do stanu obowiązującego w dniu wpisu do rejestru zabytków. Nieruchomość, stanowiąca część zabytku wpisanego do rejestru, pomijając okoliczność podziału geodezyjnego działki [...], została objęta ochroną konserwatorską w takiej formie i w takim stanie zachowania nie utraciła wartości, które posiadała w dacie wpisu do rejestru zabytków. Nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że elementem decydującym o charakterze zabytkowym jest budynek szkoły, a nie sąsiedni niezabudowany teren, który użytkowany jest jako sad i ogród, przedmiotowy teren sadu i ogrodu wraz z budynkiem szkoły stanowią integralną całość, uznaną za zabytek. Podkreślił, że przedmiotem postępowania nie jest weryfikacja zasadności i prawidłowości wpisu do rejestru. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. złożyła Gmina Miasta [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie stanu faktycznego, nie przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy w stosunku do działki nr [...] obręb [...] zachodzą przesłanki do skreślenia z rejestru zabytków, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niewyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym pracownika organu administracji publicznej – P. Z., który brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo, że powinien być wyłączony z tego postępowania z urzędu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, chociaż nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wyłączenie Sekretarza Stanu - Generalnego Konserwatora Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który wydał zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. Zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednym z organów ochrony zabytków jest minister do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. Przepis art. 90 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Tak określona ustawowo struktura organu konserwatorskiego drugiej instancji nie daje możliwości Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazania swoich uprawnień z zakresu ochrony zabytków, pracownikowi podlegającego mu ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. A zatem wyłączenie od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniącego funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji w istocie prowadziłoby do wyłączenia organu administracji publicznej ( vide wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r., II OSK 961/08 oraz z dnia 11 października 2013 r., II OSK 1119/12). W świetle postanowień zawartych w art. 89 pkt 1 i 90 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy z 23 lipca 2003 r.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego co wyklucza stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd natomiast podzielił zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 cyt. ustawy zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. W ocenie Sądu organ nie ocenił właściwie, czy po podziale działki nr [...], działka przedmiotowa, tj. [...] nie utraciła wartości, o których mowa w cyt. przepisie. Sąd zauważa, że wpis do rejestru zabytków obejmował całą działkę, przy czym otoczenie zabytku, jakim obecnie jest działka nr [...] nie zawierał wskazania jego walorów. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków zawarto jedynie informację, co znajduje się na działce. Organ podejmując rozstrzygnięcie pominął zupełnie znaczenie podziału, dokonanego przecież za zgodą konserwatora zabytku, który nie widział przeszkód dla oddzielenia otoczenia od właściwego zabytku. Również dokonane oględziny przedmiotowej działki wydają się potwierdzać utratę wartości nieruchomości. Sąd oczywiście podziela stanowisko organu, że w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru nie dokonuje się weryfikacji zasadności i prawidłowości wpisu do rejestru, niemniej organ winien ocenić, właściwą treść tego wpisu. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie obu decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.