II OSK 1094/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1425/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej również Stowarzyszeniem) na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania z wniosku "[...]" decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek w obrębie [...] w gminie C. Starosta Drawski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 53/13) uchylił postanowienia organów obu instancji. W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia organów, że wnioskodawcę należy zaliczyć do organizacji ekologicznych, która może co do zasady zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w prowadzonym postępowaniu. Wskazując jednak na art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym), Sąd stwierdził, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Obowiązkiem organów było zatem wyjaśnienie, czy w sprawie zaistniał któryś z ww. przypadków i dopiero wówczas należało przeanalizować przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie nałożono na inwestora obowiązku sporządzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Z przedłożonych materiałów nie wynika także, aby inwestor składał wniosek o przeprowadzenie ponownej oceny środowiskowej. Kwestia natomiast ustalenia, czy we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie była badana. Tym samym zdaniem Sądu rzeczą organów będzie ustalenie, czy inwestor wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny środowiskowej bądź czy w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Drawski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 123 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 61 ust.1 pkt 2 oraz art. 88 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek w obr. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski – po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy decyzją Burmistrza Czaplinka z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji nie nałożono na inwestora obowiązku przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Inwestor również nie składał takiego wniosku, a we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Jako niezasadne ocenił również Wojewoda zarzuty dotyczące naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego brak było podstaw dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 35 ust.1, 3 i 4 Prawa budowlanego, art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 144 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Inwestor [...] sp. z o.o. w S. wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na swoje związanie zapadłym wcześniej wyrokiem na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołując się do wyroku z dnia 27 marca 2013 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonanie ponownej oceny przedsięwzięcia na środowisko nie zostało przewidziane w treści decyzji środowiskowej, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie złożył też wniosku o dokonanie takiej oceny, a we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczności te zostały zbadane przez organy obu instancji, zaś inwestor wyraźnie oświadczył, że nie składał wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny środowiskowej. Sąd uznał, że dokonana przez organy obu instancji ocena znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentacji budowlanej i jest prawidłowa. Inwestor w złożonym wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określił lokalizację przedsięwzięcia w sposób jak najbardziej precyzyjny na tym etapie postępowania poprzez wskazanie obrębów geodezyjnych obejmujących rzeczoną inwestycję. Wskazane z kolei we wniosku o pozwolenie na budowę działki znajdują się w obrębach geodezyjnych wymienionych w decyzji Burmistrza Czaplinka udzielającej zgody na realizację inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji nie musi natomiast wymieniać wszystkich działek objętych zakresem wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wskazał obręby ewidencyjne, na których ma zostać zrealizowana inwestycja. W pozostałym zakresie dotyczącym infrastruktury wskazano obręby geodezyjne, na których znajdować się będą odpowiednie urządzenia. Jeżeli chodzi o turbiny wiatrowe to wskazano numery ewidencyjne działek budowlanych. Ponadto lokalizacja turbin wiatrowych została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Moce zaprojektowanych turbin nie przekraczają parametrów określonych w decyzji Burmistrza Czaplinka z dnia [...] grudnia 2011 r. i nie zachodzi rozbieżność między ustaleniami tej decyzji, a wnioskiem inwestora w zakresie realizacji infrastruktury towarzyszącej elektrowniom wiatrowym. Urządzenia te mogą być realizowane na wskazanych obszarach zgodnie z ustaleniami miejscowego planu. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zaznaczył, że zgodność projektu zagospodarowania przestrzennego jest przedmiotem oceny w procedurze udzielania pozwolenia na budowę. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając pogląd o braku podstaw do dopuszczenia strony skarżącej do udziału w sprawie pozwolenia na budowę w aspekcie okoliczności z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28 ust.3 i ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 153 P.p.s.a. to jest poprzez bezrefleksyjne uznanie, że dla zbadania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wystarczy skontrolowanie, czy organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku sądu wydanym już w niniejszej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 53/13), bez rozważania, czy nie wystąpiły okoliczności wyłączające zastosowanie art. 153 P.p.s.a., co w istocie miało miejsce, 2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia okoliczności niniejszej sprawy i rozpatrzenia jej w granicach sprawy w znaczeniu materialnym, mimo iż art. 135 P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja Burmistrza Czaplinka z [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, którego dotyczy pozwolenie na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest zatem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy nie zostanie orzeczona konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też nie jest możliwe ostateczne rozstrzygnięcie wzajemnych relacji pomiędzy wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że podstawowy problem w niej przedstawiony dotyczył realizacji przez organy administracyjne wytycznych przedstawionych w wydanym na wcześniejszym etapie postępowania prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 53/13). W wyroku tym zawarto wskazania, jakie okoliczności miały ustalić w toku ponownie prowadzonego postępowania organy administracyjne celem oceny wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Ponieważ ustalenia, czy inwestor wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny środowiskowej bądź czy w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, były negatywne – organy orzekły o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Okoliczność, że na inwestora nie nałożono obowiązku sporządzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko została natomiast przesądzona w ww. prawomocnym wyroku. Powyższe ustalenia, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji nie były również kwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Jej argumentacja, sprowadzająca się do wskazania na fakt usunięcia z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustalenia wpływu tego faktu na zasadę związania wytycznymi zawartymi w ww. prawomocnym wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a., nie mogła przynieść zamierzonego skutku. Strona skarżącą nie wykazała bowiem, że na skutek późniejszych zdarzeń doszło lub powinno dojść do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć trzeba, że w tym zakresie strona skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 606/13. Wyrokiem tym nie uchylono jednak decyzji Burmistrza Czaplinka z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ale decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławczego. W świetle tego wyroku nie zostało zatem zakończone postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Ponadto w nawiązaniu do twierdzeń zawartych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że nie jest możliwe ostateczne rozstrzygnięcie wzajemnych relacji pomiędzy wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę a wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowań ze względu na usunięcie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Czaplinka z dnia [...] grudnia 2011 r., odwołać należało się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 1642/13), znanego Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu. W wyroku tym oddalono skargę kasacyjną Stowarzyszenia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 510/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Czaplinka z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Oznacza to, że eksponowana w niniejszej kasacji decyzja Burmistrza Czaplinka z dnia [...] grudnia 2011 r. nie tylko nie została usunięta z obrotu prawnego, ale stała się ostateczna i była przedmiotem prawomocnej kontroli sądowoadministracyjnej. Ze wskazanych powyżej względów jako niezasadne należało ocenić oba zarzuty kasacji naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.