II OSK 875/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 864/13 odrzucającego skargę S. N. w sprawie ze skargi S. N. oraz S. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Pismem z dnia 4 listopada 2013 roku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego rejon ulicy [...] i [...] w Czersku wnieśli S. N. oraz S. R., zaskarżając ją w całości, ewentualnie w części dotyczącej możliwości zabudowy działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czersku wniosła o odrzucenie skargi S. N. oraz o oddalenie skargi S. R. Jak wynika z akt sprawy skarżąca S. N. - pismem z dnia 18 lutego 2013 roku - wystąpiła do Rady Miejskiej w Czersku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu 6 maja 2013 roku skarżąca S. N. wniosła skargę na tę samą uchwałę Rady Miejskiej w Czersku (z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...]), wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 421/13 odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia skargi, a następnie prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2013 r. odrzucił skargę z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej - p.p.s.a., odrzucił skargę S.N. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, skarżąca S. N. - pismem z dnia 18 lutego 2013 roku - wystąpiła do Rady Miejskiej w Czersku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Również pismem z dnia 3 września 2013 roku, stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ponownie skarżąca wystąpiła do Rady Miejskiej w Czersku. W obydwu wskazanych powyżej pismach skarżąca S. N. domagała się uchylenia kwestionowanej uchwały w takim samym zakresie, to jest w zakresie w jakim dotyczy ona możliwości zabudowy działki nr [...] w granicy działki [...], wskazując, że uchwała podjęta została bez uwzględnienia jej interesu prawnego jako spadkobierczyni po nieżyjących współwłaścicielach nieruchomości położonej na działce nr [...], która sąsiaduje z działkami znajdującymi się w obrębie ulic [...] i [...] w Czersku. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 roku, sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 9 września 2005 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1888/04, Baza Orzeczeń Lex nr 205479). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pismo skarżącej S. N. z dnia 3 września 2013 roku nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za skutecznie złożone wezwanie należało bowiem uznać pismo skarżącego z dnia 18 lutego 2013 roku. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że Rada nie udzieliła skarżącej S. N. odpowiedzi na ww. wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Czersku wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia przez skarżącą S. N. wezwania do usunięcia naruszenia prawa i upłynął dla skarżącej w dniu 19 kwietnia 2013 r., natomiast skarga S. N. w niniejszej sprawie wniesiona została w dniu 4 listopada 2013 r., a zatem po upływie terminu do jej wniesienia. S. N. pismem z dnia 12 lutego 2014 r. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r. zarzucając naruszenie: 1. art. 58 i art. 170 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie wiążącego w sprawie, prawomocnego orzeczenia, tj. postanowienia z dnia 11 lipca 2013 r. i postanowienia z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 421/13; 2. art. 153 w zw. z art. 164, art.166 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym postanowieniu w przedmiotowej sprawie; 3. art. 135 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieusunięciem domniemanego naruszenia prawa spowodowanego naruszeniem art. 6 p.p.s.a.; 4. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż skarga była wniesiona po terminie; 5. art. 58 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi; 6. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym naruszono również art. 21 pkt 1 oraz art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego reprezentowanej strony skarżącej. Skarżący kasacyjnie zarzucił również nieważność postępowania w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienia strony możności obrony jej praw. Skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Na wstępie wskazać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń, na co zasadnie wskazał Sad pierwszej instancji. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Powyższe oznacza, że w sprawnie niniejszej termin do wniesienia skargi powinien być zatem liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" (por. postanowienie NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Zatem należy przyznać rację wywodom zawartym w zaskarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim podniesiona została bezskuteczność ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 listopada 2011 r. w sytuacji, w której skarżący wyczerpał już ten tryb. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 421/13 pouczył skarżącą, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nie wywołało dla niej "żadnych ujemnych skutków prawnych. Odnotowania wymaga bowiem, że skarżąca może ponownie złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i stosując posiadaną już w chwili obecnej wiedzę w zakresie terminu do wniesienia skargi ponownie wnieść skargę i zostanie ona rozpoznana przez Sąd". Dlatego też, w sytuacji kiedy skarżąca zachowała się zgodnie z pouczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ponownie wniosła do organu administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie może odrzucić skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia liczonego od daty pierwszego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ takie postępowanie stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zamyka stronie prawo do sądu. Dodatkowo należy zauważyć, iż odrzucenie skargi nie jest to przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przepisu ust. 1 (każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić należy również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd I instancji w razie uwzględnienia skargi.