II OSK 2771/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 621/12 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 621/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. S. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., po rozpoznaniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającej o wymeldowaniu A. S. z pobytu stałego w R. przy ul. K. , stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 16 maja 2011 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Rzeszowa wniosek L. D. (poprzednie nazwisko S.) o wymeldowanie męża A. S. z lokalu mieszkalnego przy ul. K. w R.. Sąd Rejonowy w R. prawomocnym postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r., sygn. akt [...], ustanowił dla nieobecnego A. S. kuratora w osobie córki N. D. (poprzednio S.), celem reprezentowania wyżej wymienionego w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wymeldował A. S. z pobytu stałego w R., przy ulicy K. Powyższa decyzja organu I instancji została doręczona N. D., tj. kuratorowi nieobecnego A. S. w dniu 22 grudnia 2011 r., zatem koniec terminu 14-dniowego do wniesienia odwołania przypadł na dzień 5 stycznia 2012 r., natomiast A. S. wniósł odwołanie w dniu 4 kwietnia 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S. zarzucił naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podał, że Sąd Rejonowy w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r., ustanowił dla nieobecnego A. S. kuratora w osobie córki – N. D. Decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2011 r. o wymeldowaniu doręczono w dniu 22 grudnia 2011 r. w siedzibie organu L. D., która potwierdziła odbiór decyzji w imieniu własnym oraz w imieniu kuratora N. D. Odbiór decyzji skierowanej do wnioskodawczyni i kuratora potwierdziła L.D., posiadając stosowne pełnomocnictwo od N.D. (pismo z dnia 24 lipca 2012 r., k.22 i pełnomocnictwo pocztowe, k. 23 akt sądowych). W odniesieniu do decyzji o wymeldowaniu, kurator faktu doręczenia nie podważa. Odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, A. S. złożył w dniu 4 kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a Sąd skargę A. S. na to postanowienie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. II SA/Rz 620/12 oddalił. W konsekwencji odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Sąd zaznaczył, że organ prawidłowo ustalił doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o wymeldowaniu, które nastąpiło skutecznie do rąk kuratora w dniu 22 grudnia 2011 r. Od tej daty rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania; termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 5 stycznia 2012 r., gdyż żadna ze stron w terminie tym odwołania nie wniosła. A. S. wniósł odwołanie dopiero w dniu 4 kwietnia 2012 r., a ponieważ wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie został uwzględniony, trafnie organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd zaznaczył, że nie można przypisać organowi naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezbadanie, czy w sprawie zasadnie ustanowiono kuratora. We wniosku o wymeldowanie L. S. /D./ podała, że A. S. przebywa prawdopodobnie we Francji, jednak dokładnego miejsca pobytu nie jest w stanie podać. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w Rzeszowie z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieobecnego A. S.. Dodać też należy, że L. D. potwierdziła do protokołu rozprawy z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie sygn. [...], że nie zna miejsca pobytu męża. Podobnej treści zeznania złożyła N. S. W konsekwencji nie można podważać prawidłowości postępowania organu w zakresie ustanowienia kuratora oraz skuteczności doręczenia decyzji kuratorowi. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. S. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo że organ I instancji - Prezydent Miasta Rzeszowa nie dokonał prawidłowego doręczenia decyzji o wymeldowaniu skarżącego ustanowionemu kuratorowi, czego nie zauważył Wojewoda Podkarpacki, wydając zaskarżone postanowienie. Skarżący podkreślił, iż decyzja organu I instancji została odebrana przez L. D., czyli osobę będącą stroną przeciwną w postępowaniu administracyjnym, a zatem doręczenie decyzji adresowanej do drugiej strony - kuratora, który miał zastępować skarżącego, jest całkowicie nieprawidłowe i bezskuteczne, przez co termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Kurator skarżącego N. D. nie potwierdziła faktu, aby rzeczywiście otrzymała przedmiotową decyzję. Praktyka taka jest sprzeczna z ratio legis doręczenia zastępczego i godzi w zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym do rąk własnych na zasadzie art. 40 § 1 k.p.a. (doręczenie właściwe). Wyjątkiem jest instytucja doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 43 i 44 k.p.a. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przytoczony przepis musi być interpretowany ścieśniająco, przez co doręczenie zastępcze nie powinno prowadzić do zamknięcie drogi sądowej do ochrony interesów strony. Przyjąć więc należy, iż "domownikiem" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Jednakże, art. 43 k.p.a. nie dokonuje jednoznacznego wyłączenia osób, którym nie można pisma zastępczo doręczyć, kwestia ta odnosi się w szczególności do przeciwników adresata w sprawie. Stanowisko doktryny w tej materii głosi, że gwarancyjny charakter przepisów o doręczeniu, w połączeniu z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sformułowanej w art. 8 k.p.a., uzasadnia niedopuszczalność doręczenia pisma przeciwnikowi adresata w danej sprawie administracyjnej (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2012). Skarżący podkreślił, iż L. D. oraz kurator N. D. musiały znać adres pobytu skarżącego we Francji, gdyż pozostawały z nim w kontakcie, jak i osobiście do niego wyjeżdżały, znały także obecny adres jego domu rodzinnego w K., skąd korespondencja bez wątpienia trafiłaby do rąk skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 134 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo że organ I instancji nie dokonał prawidłowego doręczenia decyzji o wymeldowaniu skarżącego ustanowionemu kuratorowi. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W tej sprawie przyjąć należy, iż odpis decyzji organu I instancji został skutecznie doręczony przedstawicielowi skarżącego – kuratorowi dla nieobecnego, który został ustanowiony przez sąd powszechny na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. W imieniu kuratora – córki skarżącego N. D. odpis decyzji odebrała w siedzibie organu jej matka L. D., która dysponowała pełnomocnictwem do odbioru korespondencji w imieniu córki. W toku postępowania administracyjnego kurator nie zakwestionował tego sposobu doręczenia mu decyzji organu I instancji. Zatem przyjąć należy, iż organ I instancji dokonał prawidłowego doręczenia kuratorowi dla nieobecnego odpisu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Skoro odpis decyzji dla skarżącego doręczono kuratorowi w dniu 22 grudnia 2011 r., to 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 5 stycznia 2012 r. A.S. wniósł odwołanie dopiero w dniu 4 kwietnia 2012 r., a zatem organ odwoławczy trafnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 620/12 oddalił skargę A. S. na to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2772/12 - oddalił skargę kasacyjną A. S. od tego wyroku. W związku z powyższym decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] grudnia 2011 r. jest ostateczna. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 43 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepis ten reguluje tzw. doręczenie zastępcze w mieszkaniu adresata, natomiast w tej sprawie doręczenie nastąpiło w siedzibie organu. Kwestia czy skarżący był prawidłowo reprezentowany przez kuratora dla nieobecnego w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie wykracza poza ramy tego postępowania, w którym bada się jedynie czy nastąpiło prawidłowe doręczenie odpisu decyzji organu I instancji, a zatem czy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania oraz czy termin ten został przez stronę zachowany. Kwestia prawidłowego ustanowienia kuratora i ocena jego działań w tym postępowaniu może być ewentualnie podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie należy wskazać że zameldowanie jest jedynie czynnością ewidencyjną, potwierdzającą określony stan faktyczny (przebywanie przez daną osobę w określonym lokalu z zamiarem stałego pobytu). Zameldowanie nie rodzi praw cywilnych do lokalu. Jeżeli skarżący uważa, że przysługuje mu prawo o charakterze cywilnoprawnym do zamieszkiwania w spornym lokalu, to – w razie sprzeciwu osób tam zamieszkujących – może wystąpić z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania. W przypadku ewentualnego ponownego zamieszkania skarżącego w tym lokalu, brak jest przeszkód do ponownego zameldowania się przez skarżącego pod tym adresem. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.