II OSK 453/15

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 524/14 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 524/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2014r., znak: ..., którą działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia J. R. - utrzymał w mocy postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2013r. znak ..., odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek J. R., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 23 kwietnia 2009r., Nr ... wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. ... przy ul. M. ... w N. i zobowiązującego J. R. do przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w ww. budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że J. R. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 23 kwietnia 2009r., nakładającego na niego obowiązek wstrzymania prowadzonych robót i dostarczenia ekspertyzy, które po rozpatrzeniu zażalenia J. R., zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009r. Postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009r. było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 528/09 oddalił skargę J. R. Sąd podkreślił, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wyraźnie zaznaczył, że chodzi mu jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 23 kwietnia 2009r., nr ..., nakładającego na niego obowiązek wstrzymania prowadzonych robót i dostarczenia ekspertyzy, a zatem postanowienia organu I instancji. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że fakt pozostawania w obrocie prawnym postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009r. stanowi przeszkodę przedmiotową (formalną) do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2009r. Sąd wskazał, że postanowieniem rozstrzygającym sprawę merytorycznie co do istoty jest postanowienie organu II instancji i tylko to postanowienie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jak również przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd uznał, że prawidłowo organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie można potraktować wniosku J. R. z dnia 27 listopada 2013r. jako dotyczącego ostatecznego postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009r. Wniosek J. R. dotyczy wyłącznie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyraźnie zastrzegł, żeby nie uznawać jego wniosku jako dotyczącego postanowienia organu II instancji. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 23 kwietnia 2009r., w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie P. WINB z dnia 15 czerwca 2009r., stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd wskazał również, że ostateczne postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009r. było przedmiotem odrębnie złożonego przez J. R. wniosku o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zaś postanowieniem z dnia 23 lutego 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 883/12 oddalił skargę J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2012r. Sąd uznał zatem, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć miejsce, w sytuacji gdy zachodzi przeszkoda formalna do jego wszczęcia. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu II instancji, stanowi taką przeszkodę. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku J. R., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 9 k.p.a. statuującego zasadę udzielania pomocy prawnej stronom postępowania poprzez brak urzeczywistnienia rzeczywistej woli skarżącego wywołania określonych skutków prawnych i przychylenie się do stanowiska organu poprzez potraktowanie wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2013r. jako wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia z dnia 23 kwietnia 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (...), w sytuacji gdy wniosek ten, aby w pełni urzeczywistnić rzeczywistą wolę skarżącego powinien zostać potraktowany jako dotyczący postanowienia organu II instancji, tj. postanowienia z dnia 15 czerwca 2009r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (...), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego, 2) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania, poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu w postaci braku dostatecznego wyjaśnienia skarżącemu przeszkód do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia organu I instancji oraz braku wyjaśnienia skarżącemu administracyjnego, toku instancji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego, 3) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie za organem, iż w sprawie dotyczącej skargi zachodziła niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych, tj. faktu, że postanowienie z dnia 23 kwietnia 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (...) nie jest postanowieniem ostatecznym, pomimo iż wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2013r. powinien zostać potraktowany jako dotyczący postanowienia z dnia 15 czerwca 2009r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (...), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego; 4) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do argumentacji zawartej w uzupełnieniu skargi z dnia 29 października 2014r. i tym samym milczące uznanie za organem, że przesłanka "okoliczności, która może wywołać wątpliwość co do bezstronności" ma zastosowanie jedynie do pracownika organu administracji publicznej i nie ma zastosowania do wyłączenia organu, mimo wyraźnego odesłania poprzez art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. do wyłączenia organu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego, 5) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do argumentacji zawartej w uzupełnieniu skargi z dnia 29 października 2014r. i tym samym milczące uznanie za organem, że skarżący nie uprawdopodobnił w swoim wniosku z dnia 19 listopada 2013r. o wyłączenie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności organu, pomimo że skarżący poprzez wskazanie szeregu argumentów uprawdopodobnił tę okoliczność, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego, 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w uzupełnieniu skargi z dnia 29 października 2014r. i pominięcie ich przy rozstrzygnięciu i w samym uzasadnieniu wyroku, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie pominął, iż organ w zaskarżonym postanowieniu nie urzeczywistnił faktycznej woli skarżącego wywołania wnioskiem z dnia 27 listopada 2013r. określonych skutków prawnych. Wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2013r. został zarówno przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., jak i przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia z dnia 23 kwietnia 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. Wprawdzie skarżący w swoim wniosku z dnia 27 listopada 2013r. wniósł o "unieważnienie" postanowienia z dnia 23 kwietnia 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., jednak faktyczną wolą skarżącego było dążenie do stwierdzenie nieważności ww. postanowienia poprzez uprzednie stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji, tj. postanowienia z dnia 15 czerwca 2009r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Taki, a nie inny sposób sformułowania wniosku wynikał z nieznajomości przez skarżącego prawa oraz braku zrozumienia zasad rządzących administracyjnym tokiem instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, tak samo należy potraktować zawarty we wniosku z dnia 27 listopada 2013r. zapis, w którym skarżący, nie rozumiejąc zasad rządzących administracyjnym tokiem instancji, zgłosił wniosek "aby P. WINB w Białymstoku nie zmieniał sentencji mojego wniosku i "na warsztat" unieważnienia nie brał swojego postanowienia wydanego w tej kwestii, a co robił wcześniej wielokrotnie". Zatem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wniosek z dnia 27 listopada 2013r. powinien zostać potraktowany zarówno przez WSA w Warszawie, jak i wcześniej przez organ, jako dotyczący postanowienia organu II instancji, tj. postanowienia z dnia 15 czerwca 2009r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Skarżący kasacyjnie argumentował, że Sąd I instancji oddalając skargę pominął fakt, iż skarżący w swoim wniosku z dnia 19 listopada 2013r. o wyłączenie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał szereg argumentów uprawdopodobniających istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane prze stronę skarżącą kasacyjnie. Ze względu na powyższe ograniczenie NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W judykaturze podkreśla się jednak, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu kasacji. Niemniej jednak NSA nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie przepisów postępowania. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 9 k.p.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i z art. 61a § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko organu orzekającego, iż intencją J. R. było domaganie się stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2009r., podczas gdy chodziło o stwierdzenie nieważności postanowienia organu odwoławczego z dnia 15 czerwca 2009r. Aby w pełni urzeczywistnić wolę skarżącego wniosek powinien zostać potraktowany jako dotyczący postanowienia organu II instancji, tj. postanowienia z dnia 15 czerwca 2009r., a organ powinien wyjaśnić skarżącemu przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia organu I instancji. Wadliwie także uznano, że zachodziła niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że postanowienie organu II instancji z dnia 15 czerwca 2009r. było już kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym na wniosek skarżącego kasacyjnie: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009r. i postanowienie to było utrzymane w mocy ostanowieniem GINB z dnia 23 lutego 2012r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 883/12 oddalił skargę J. R., uznając za prawidłowe stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, co do postanowienia, które było już kontrolowane w postępowaniu zwyczajnym przez Sąd, który oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze oraz fakt wyraźnie określonej woli skarżącego stwierdzenia nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 23 kwietnia 2009r., uznać należy za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że organ właściwie odczytał rzeczywistą wolę skarżącego i prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Zachodziła bowiem przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi taką przeszkodę. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do argumentacji zawartej w uzupełnieniu skargi z dnia 29 października 2014r. wskazać należy, że Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze czy jej uzupełnieniu, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji jasno i przekonująco przedstawił motywy wyroku, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowią konsekwentną i logiczną całość i spełniają wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy, za bezprzedmiotowe należy uznać zarzuty dotyczące wyłączenia pracowników organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawany jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. ----------------------- 1