I OSK 1892/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S. A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 19/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S. A. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 19/14, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr: [...], nieruchomość oznaczona jako działki nr 2863/2, 2913/2 i 2952/2, położona w C., gm. S., przeznaczona została pod budowę autostrady [...] na odcinku węzeł "[...]" węzeł "R. [...]" km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. w R. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższej nieruchomości. Pismem z dnia 11 października 2011 r. Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. w R. zwróciło się do Wojewody Podkarpackiego z prośbą o wyjaśnienie treści ww. decyzji w kwestii, czy ustalone przedmiotową decyzją odszkodowanie jest kwotą netto czy brutto. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr: [...], Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, że ustalone w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. odszkodowanie w wysokości 88 484,15 zł, odpowiada wartości rynkowej nieruchomości nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody Podkarpackiego zarzucając organowi rażące naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050) poprzez ich niezastosowanie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr: [...] stwierdził nieważność ostatecznego postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2011 r. Następnie Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu swego wniosku Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 113 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 28 sierpnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy i wyjaśnił, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Przepis ten nie odnosi się jednakże, zdaniem organu, do instytucji zmiany decyzji administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 16 k.p.a., lecz reguluje zagadnienia sprostowania decyzji i wyjaśnienia jej treści. Minister zauważył, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na piśmiennictwo, wskazał, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Zdaniem Ministra decyzja Wojewody Podkarpackiego ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest jasna i jej treść nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Wskazał ponadto, że podniesiona przez Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. kwestia, czy ustalone przedmiotową decyzją odszkodowanie jest kwotą netto czy brutto, odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii ustalenia, czy Spółka była zobowiązana do uiszczenia podatku VAT. Rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. jest zatem, zdaniem organu, w rażącej sprzeczności z treścią art. 113 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. z siedzibą w R. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożenie przez skarżącą wniosku o wyjaśnienie treści decyzji podyktowane zostało wystąpieniem pomiędzy stronami rozbieżności w wykładni sentencji decyzji w kwestii, czy organ ustalając odszkodowanie, objął tym odszkodowaniem również podatek VAT, czy też nie. Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zbadania, czy stwierdzenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że orzeczenie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2011 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a., było prawidłowe. Sąd I instancji podał, że zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Sąd I instancji podniósł, że wykładnia decyzji dokonana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować merytorycznej zmiany wydanej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podniósł, że przewidziana omawianym przepisem instytucja wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania zasadności wydanej decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Co za tym idzie, nie może ona pozostawać w sprzeczności z osnową decyzji. Na podstawie powyższego przepisu organ jest zatem uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie zakresu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma zatem prawa wykraczać poza powyższe granice. Wykroczenie takie naruszyłoby, zdaniem Sądu I instancji, tożsamość sprawy. WSA w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił odszkodowanie na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "[...]" S.A. w R. za nieruchomość położoną w C., która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta wskazuje w swej sentencji na konkretną kwotę wyrażoną w polskich złotych. Nie jest niejednoznaczna bądź niezrozumiała, ani też nie zawiera jakichkolwiek zawiłości, które mogłyby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja ta faktycznie nie zawiera wskazania, czy ustalona kwota odszkodowania jest wartością netto czy brutto. Jednak należy mieć na uwadze, że kwestie związane z opodatkowaniem uregulowane są w przepisach podatkowych, a nie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda nie był zatem, zdaniem Sądu I instancji, uprawniony do przedstawienia wykładni przepisów dotyczących podatku od towarów i usług (VAT) w niniejszej sprawie. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], należy traktować jako wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Wojewoda Podkarpacki dokonał bowiem wykładni przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie należności podatkowych, wchodząc tym samym w materię podatkową, do czego nie był uprawniony. Słusznie zatem, w ocenie WSA w Warszawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2011 r. dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła "[...]" S.A. reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarża wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że: 1) organ zasadnie stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Podkarpackiego wyjaśniającego treść decyzji wydanej przez Wojewodę Podkarpackiego i przyjęcie, że organ nie ma w niniejszej sprawie obowiązku wyjaśniać stronie treści tej decyzji; 2) prawidłowym jest stanowisko Ministra, iż Wojewoda Podkarpacki nie powinien wyjaśniać treści swojej decyzji, ponieważ wniosek skarżącej o wyjaśnienie odnosił się do "problematyki prawnopodatkowej", pomimo tego, że skarżąca nie wnosiła o wyjaśnienie czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe lub na kim ciąży obowiązek podatkowy, a jedynie wniosła o wyjaśnienie podstaw i sposobu wyliczenia przez organ odszkodowania; 3) nieistotnym dla wyjaśnienia treści decyzji jest rozumienie tej decyzji przez organ, który wydał decyzję, ale bardziej doniosłym może być rozumienie treści decyzji, jakie nadał jej inny organ, w tym przypadku Minister; 4) wskutek stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Podkarpackiego, w którym organ wyjaśnił, jak rozumiał treść wydanej przez siebie decyzji, oraz wskutek odmowy udzielenia skarżącej wyjaśnień, co do treści decyzji Wojewody Podkarpackiego, Minister może dokonać nowej oceny stanu prawnego oraz może zmienić w sposób istotny dotychczasowe rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego i nadać tej ostatecznej decyzji inną treść, aniżeli było to intencją organu wydającego decyzję; 5) wskutek stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Podkarpackiego, w którym organ wyjaśnił, jak rozumiał treść wydanej przez siebie decyzji, Minister mógł narzucić odmienne rozumienie treści decyzji, od tego jakie nadał jej organ wydający decyzję i od tego jak rozumiała ją strona, a w konsekwencji pozbawił on skarżącą możliwości odwołania się od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2011 r. w administracyjnym toku instancji, ponieważ dopiero od dnia 25 września 2012 r. decyzji tej zostało przypisane przez Ministra brzmienie niekorzystne dla skarżącej i naruszające jej interes prawny; 6) przyjęciu, że prawidłowym jest stanowisko Ministra, iż skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, a więc skarżąca winna kwestionować decyzję w drodze odwołania, nie zaś w drodze wniosku o wyjaśnienie jej treści, pomimo tego że postanowienie Wojewody Podkarpackiego wyjaśniające treść decyzji potwierdziło, że skarżąca rozumiała jej treść w taki sam sposób, jak rozumiał organ, który ją wydał, a więc przed 25 września 2012 r. skarżąca nie miała interesu prawnego we wnoszeniu takiego odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w P.p.s.a. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, to strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wskazano tutaj na przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie. Nie budzi wątpliwości NSA, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów. Zwrócić w pierwszej kolejności należy uwagę, że przywoływany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Trudno przychylić się do stanowiska Spółki, iż Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Na marginesie rozważań warto podkreślić, iż konsekwencją nieskuteczności podniesionych w badanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przyjęcie twierdzenia, że niezasadnym jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż jest to tzw. przepis wynikowy regulujący, podobnie jak art. 151 P.p.s.a., jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, wobec czego dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w tym kontekście także naruszeń, określanych przez autora skargi kasacyjnej mianem proceduralnych, a które miałyby polegać na błędnej wykładni, a następnie nieprawidłowym zastosowaniu art. 113 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Za w pełni prawidłowe, i znajdujące potwierdzenie w dominującej od wielu lat linii orzeczniczej sądów administracyjnych, należy uznać stanowisko Sądu I instancji, jak też i organu II instancji, iż w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, w tym także przepisów prawa podatkowego, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji. W tej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić działanie Ministra, który stwierdził nieważność w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ostatecznego postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 listopada 2011 r. wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, iż kontrolowane w trybie nadzorczym postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 listopada 2011 r. dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. Wojewoda Podkarpacki w kwestionowanym postanowieniu dokonał bowiem wykładni przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie należności podatkowych, wchodząc tym samym w materię podatkową, do czego nie był uprawniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w kontekście zapewnienia stronie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż działania podjęte na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie mogą zastępować ustawowych instytucji zmierzających do zmiany lub weryfikacji decyzji, a zwłaszcza służyć do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji upływu terminu do wniesienia środków zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych też przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.