I OSK 2657/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2146/13 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 2 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2146/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 2 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2007-2010, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A.C. rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 14 kwietnia 2010 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem 10 maja 2010 r. Podstawę zwolnienia stanowił art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłacenie mu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji następujących świadczeń pieniężnych: 1) ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy za lata 2007, 2008, 2009 i 2010, 2) dopłaty do wypoczynku za 2007 r., 3) zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za przejazd koleją w kwocie ceny biletu II klasy pociągu pospiesznego na odległości 1000 km za rok 2007 – dla niego, za lata 2008, 2009 i 2010 – dla niego i dla żony. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1, art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.), odmówił A.C. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlopy wypoczynkowe za lata 2007 – 2010. Wskazał, że wyżej wymieniony policjant rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 20 listopada 2006 r. nr [...] został zawieszony w czynnościach służbowych od dnia 22 listopada 2006 r. do dnia 21 lutego 2007 r. Następnie rozkazem personalnym z dnia 19 lutego 2007 r. nr 101 okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Oznacza to, że A.C. w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 22 listopada 2006 r. do daty zwolnienia ze służby w Policji, tj. 10 maja 2010 r., nie pełnił służby. W konsekwencji organ uznał, że z uwagi na fakt, iż wyżej wymieniony policjant w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych nie mógł wykorzystać urlopów wypoczynkowych, a zawieszenie nie zostało uchylone przed dniem rozwiązania stosunku służbowego, nie ma podstaw do uznania, że z dniem zwolnienia ze służby nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Na skutek wniesienia przez A.C. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Stołeczny Policji, który decyzją z dnia 2 września 2013 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji, powołując treść art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wyżej wymieniony policjant nie ma prawa do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2007 – 2010. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i art. 86 ustawy o Policji w związku z błędną wykładnią § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie urlopów policjantów w związku z art. 66 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. W ocenie skarżącego, obie w/w decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, w oparciu o nieistniejący przepis prawny i bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Prawo do urlopu w pełnym wymiarze policjant nabywa z upływem roku służby (...). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe (...). Natomiast § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów stanowi, że policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa. Stwierdził, że skarżący nabył prawo do urlopów wypoczynkowych, a w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji również prawo do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Z uwagi na to, że w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych urlopy wypoczynkowe nie mogły zostać mu udzielone, do dnia zwolnienia ze służby nie mógł ich wykorzystać. Fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych ograniczył jego prawo jedynie do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w tym okresie, nie utracił on jednak prawa do przysługujących mu urlopów wypoczynkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro skarżący nie wykorzystał należnych mu urlopów wypoczynkowych, gdyż w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych nie mogły być mu udzielone, to w związku ze zwolnieniem ze służby powinien otrzymać ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jednocześnie, powołując treść art. 107 ustawy o Policji, wskazał, że w niniejszej sprawie organ powinien rozstrzygnąć, czy świadczenie to nie uległo przedawnieniu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Stołeczny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie nie chodzi o utratę prawa do urlopu tylko niemożność jego udzielenia, a tym samym brak jest podstaw do przyznania ekwiwalentu za urlop. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy rozważyć kwestię przedawnienia, gdyż sprawa dotyczy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w latach 2007 – 2010. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zarzut przedawnienia roszczeń z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za urlop pozostaje w pewnej sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 sygn. akt K1/08, który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ograniczającego wypłatę ekwiwalentu za urlop do 3 lat. Wyrok ten wskazuje, że ograniczenie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie może dotyczyć policjantów, którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego z innych przyczyn niż zawieszenie w czynnościach służbowych. Na taką wykładnię wskazuje treść § 6 cyt. rozporządzenia w sprawie urlopów, bowiem kiedy przyczyną niemożliwości udzielenia urlopu wypoczynkowego jest choroba policjanta, należy mu udzielić urlopu w innym terminie. Z uwagi na braki formalne skargi kasacyjnej, która nie zawierała wskazania, czy wyrok Sądu pierwszej instancji jest zaskarżony w całości, czy w części oraz nie zawierała wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, zarządzeniem sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. wezwano pełnomocnika Komendanta Stołecznego Policji do uzupełnienia w/w braków formalnych w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r., w zakreślonym terminie, pełnomocnik Komendanta Stołecznego Policji wskazał, że wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarża w całości oraz wnosi o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna został oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego – art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu, zwolnionemu ze służby w Policji, przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane w latach 2007 – 2010 urlopy wypoczynkowe, które w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych nie mogły być mu udzielone. Autor skargi kasacyjnej uważa, że skoro skarżącemu w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, trwającym do dnia zwolnienia ze służby, urlopy wypoczynkowe nie mogły być udzielone, a więc nie mógł ich wykorzystać, to z dniem zwolnienia ze służby nie nabył on prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. W rozpoznawanej sprawie należało zatem wyjaśnić, czy fakt braku możliwości wykorzystania przez skarżącego urlopów wypoczynkowych, z uwagi na niemożność ich udzielenia w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, skutkował ich utratą, a w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, pozbawieniem go uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych – w tym okresie ograniczył jego prawo do urlopów wypoczynkowych jedynie w zakresie możliwości ich wykorzystania, nie utracił on jednak do nich prawa. W związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji powinien otrzymać ekwiwalent pieniężny z niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Zauważyć należy, iż przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, z której wynikałoby, że wystąpienie w okresie trwania stosunku służbowego policjanta okresu niepełnienia służby (zawieszenie w czynnościach służbowych) powoduje, że w jego trakcie nie nabywa on prawa do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, a w przypadku zwolnienia ze służby – uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Z § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, obowiązującego w dacie wydawania decyzji wynika, że policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, zwolnienia od zajęć służbowych, zawieszenia w czynnościach służbowych. Jeżeli policjant nie może rozpocząć urlopu wypoczynkowego w ustalonym terminie z powodu czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, urlopu zdrowotnego, zwolnienia od zajęć służbowych z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, odosobnienia w związku z chorobą zakaźną lub urlopu macierzyńskiego, urlop ten należy przesunąć na inny termin. Część urlopu wypoczynkowego niewykorzystaną z powodu czasowej niezdolności do służby wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną należy udzielić policjantowi w późniejszym terminie. Dokonując analizy § 6 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia, należało rozważyć, czy użyty w ust. 1 zwrot policjantowi "nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych" oraz fakt, że zawarte w ust. 3 wyliczenie przyczyn uzasadniających przesunięcie urlopu na późniejszy termin nie obejmuje kwestii nieudzielenia urlopu w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, oznacza pozbawienie policjanta prawa do urlopu wypoczynkowego za okres zawieszenia, a w razie zwolnienia ze służby – uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie "policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych" stanowi jedynie niewyrażenie zgody na skorzystanie przez niego z uprawnienia w tym czasie, a nie pozbawienie prawa do urlopu wypoczynkowego za ten okres. Brak w powołanym przepisie rozporządzenia regulacji dotyczącej możliwości przesunięcia policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych urlopu wypoczynkowego na późniejszy termin również nie stanowi podstawy do przyjęcia, że za ten okres utracił on prawo do urlopu wypoczynkowego, a w razie zwolnienia ze służby – uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Ponadto wskazać należy, iż stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji w niniejszej sprawie, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK Z.U. z 2010 r., Nr 2A, poz. 14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Jednocześnie Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił poglądy na temat interpretacji art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania, na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji, dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej". Jednocześnie zauważyć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń. Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, dokonaną art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis ten otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3". Oznacza to, że z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji usunięto ograniczenia w zakresie uprawnienia policjanta m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wskazując organowi na konieczność rozważenia zastosowania art. 107 ustawy o Policji dotyczącego przedawnienia, w tej kwestii nie miał obowiązku uwzględnienia powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którego uzasadnieniu wyraźnie stwierdzono, że pozostaje ona poza sferą orzekania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.