II OSK 2037/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 218/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 218/14, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2012 r. o odmowie dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. Spółka z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z podziemnymi garażami w W. przy ul. [...] i [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent W. postanowieniem z [...] lipca 2012 r. odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. Spółka z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z podziemnymi garażami w W. przy ul. [...] i [...], przyjmując, że za udziałem tej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., wydanym na skutek zażalenia skarżącego Stowarzyszenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi skarżącego Stowarzyszenia, wyrokiem z 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/13, uchylił postanowienie SKO w W. z [...] stycznia 2013 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że Sąd uchylił zaskarżone postanowienie dlatego, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącego Stowarzyszenia, mającej uzasadniać to, że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Warszawie z 25 lipca 2013 r. SKO w W. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2012 r. SKO w W. uznało, że zmienił się stan faktyczny sprawy, powodujący że nie ma podstaw do dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, gdyż to postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydaną w dniu [...] sierpnia 2012 r. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżące Stowarzyszenie podniosło, że decyzja Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r., na którą powołało się SKO w W., jako kończąca postępowanie, do którego organizacja społeczna miała być dopuszczona, została wydana przed wyrokiem WSA w Warszawie z 25 lipca 2013 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę rozważył zakres wiążącej organ administracji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2013 r., dochodząc do wniosku, że ocena ta oraz wskazania nie obejmowały kwestii związanej z wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z [...] sierpnia 2008 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż z uzasadnienia tego wyroku oraz akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż Sąd nie wiedział o jej wydaniu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego z uwagi na zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2013 r. przestały wiązać. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji negatywnie ocenił postępowanie organu pierwszej instancji, który wydał decyzję kończącą postępowanie zanim ostatecznie rozstrzygnięto wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu. Niemniej Sąd pierwszej instancji uznał za oczywiste to, że brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które zostało zakończone ostateczną decyzją. Skarżące Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie: - art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie, - art. 9 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, - art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez ich niezastosowanie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że organizacja ekologiczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko także wtedy, gdy organ administracji wydaje decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, chociażby z tego powodu, aby wykazać, iż była potrzeba przeprowadzenia takiej oceny. Odmienne postępowanie powoduje, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, naruszenie powołanego art. 44 ust. 1 oraz powołanych przepisów konwencji, dyrektywy i Konstytucji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. uzasadniono tym, że wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2013 r. został wydany po tym, jak decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. stała się ostateczna. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, uzasadniającej odstąpienie od wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uczestnik postępowania K. Spółka z o.o. w W. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagał się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które dotyczą naruszenie poprzez niezastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., nr 78, poz. 706), dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248) oraz Konstytucji RP należy zauważyć, że nie są one trafne, gdyż z uwagi na przyjętą podstawę rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie uznanie, że organizacja społeczna nie może być dopuszczona do postępowania, które zostało ostatecznie zakończone, stosowanie tych przepisów nie było rozważane. Niezależnie od tego zauważyć należy, że nie jest trafne stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, według którego organizacja ekologiczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko także wtedy, gdy organ administracji wydaje decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pogląd ten jest sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem powołanego przepisu, który ogranicza jego zastosowanie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, zaś zgodnie z art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Znaczenie wydanej zaś w sprawie decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest takie, że w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, gdyż trafnie przyjęto, iż wobec wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., która ostatecznie zakończyła postępowanie, do którego dopuszczenia domagało się skarżące Stowarzyszenie, ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2013 r. przestały obowiązywać. Chodzi przy tym o to, że nie przestały one obowiązywać z uwagi na zmianę okoliczności sprawy, gdyż rzeczywiście pomiędzy wydaniem tego wyroku i zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia organu administracji nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, lecz z uwagi na to, że podstawą sformułowania tej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania były inne okoliczności faktyczne niż ustalone później przez organ administracji. Ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania przestają wiązać nie tylko wtedy, gdy zmienią się stan prawny i okoliczności faktyczne, ale także wtedy, gdy wyjdą na jaw okoliczności, które istniały w dniu wydania wyroku, ale Sądowi nie były znane. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania formułowane są bowiem - co oczywiste - z uwzględnieniem znanych Sądowi okoliczności faktycznych. Ujawnienie zatem nowych i istotnych okoliczności faktycznych musi tę ocenę i wskazania co do dalszego postępowania dezaktualizować. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie przytoczono żadnych argumentów odnoszących się do najistotniejszego zagadnienia występującego w sprawie, mianowicie możliwości odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko z tego powodu, że postępowanie to zostało ostatecznie zakończone. W związku z tym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Jednocześnie - uzupełniając ocenę tego Sądu postępowania organu administracji pierwszej instancji - należy zauważyć, że mogą istnieć podstawy do uznania, że Prezydent W. naruszył przepisy prawa dotyczące dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, skoro, jak wynika z okoliczności sprawy, decyzję kończącą postępowanie w sprawie wydał przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.