I OSK 237/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 131/14 w sprawie ze skargi M.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 4 grudnia 2013 r. w sprawie o dodatek mieszkaniowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 131/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 4 grudnia 2013 r. w sprawie o dodatek mieszkaniowy, stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A.S. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) odmówił przyznania M.O. prawa do dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 29 listopada 2013 r. Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., z zachowaniem terminu ustawowego, M. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 12 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. M.O. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu odwołania w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego (nr [...]). Następnie, pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. złożonym w tej samej dacie, M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie niezałatwienia – w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a. – odwołania z dnia 4 grudnia 2013 r. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie skarżący wniósł o: zasądzenie od Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (jako organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie) odszkodowania za każdy miesiąc wykraczający poza maksymalny termin na podjęcie decyzji administracyjnej przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w kwocie dwukrotności comiesięcznych opłat za mieszkanie ponoszonych przez rodzinę skarżącego, tj. 5.000 zł za każdy miesiąc i przekazanie odszkodowania w całości na rzecz Fundacji [...] na wsparcie jej statutowych celów, wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny za niewydanie w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a., decyzji oraz niepowiadomienie skarżącego – jako strony postępowania – o przedłużeniu tego terminu na zasadzie art. 36 K.p.a., zobowiązanie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", właściwych organów administracji publicznej do wydania przedmiotowej decyzji bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że odwołanie M.O. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 12 grudnia 2013 r. W dniu 17 stycznia 2014 r. do organu odwoławczego wpłynęło wezwanie M.O. do usunięcia naruszenia prawa, zaś w dniu 21 stycznia 2014 r. wymieniony złożył skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji. Wyjaśniono także, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odwołanie M.O. od ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. zostało rozpatrzone. Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w stanie bezczynności, co powinno skutkować oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdzając, że bezczynność organu odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umarzając postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie. Powołując się na przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 154 § 6 tej ustawy, a następnie art. 37 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 35 i 36 K.p.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność zostały spełnione. Skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu terminu do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Dalej Sąd wyjaśnił na czym polega stan bezczynności, a następnie wskazując na ogólne unormowania dotyczące terminów załatwienia sprawy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35 i 36 K.p.a.) przywołał także przepis art. 7 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) zgodnie z którym decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego powinna być wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz doręczona wnioskodawcy i zarządcy lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny. Wniesienie odwołania od ww. decyzji nie wstrzymuje wypłaty tego dodatku. Odwołanie wnosi się do samorządowego kolegium odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał tę decyzję. Dalej Sąd zaznaczył, że przekroczenie przez organ terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. (bądź w przepisach szczególnych) lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Następnie wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. wpłynęło do tego organu w dniu 5 grudnia 2013 r. Bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczął się z dniem otrzymania odwołania. Ponieważ w przepisie art. 35 § 3 in fine K.p.a. mowa jest o postępowaniu odwoławczym, przyjąć należy, że termin miesięczny określony w tym przepisie, zaczyna się z dniem wpływu odwołania do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wlicza się do niego terminu siedmiu dni, w którym organ ten jest zobowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Termin siedmiu dni jest bowiem "terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Wobec powyższego Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczął się w dniu 13 grudnia 2013 r. Decyzja organu odwoławczego została natomiast wydana w dniu [...] lutego 2014 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 in fine K.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy zawiadamiał skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaszła bezprzedmiotowość postępowania, bowiem w dacie wniesienia skargi (tj. w dniu 21 stycznia 2014 r.) organ pozostawał w bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, jednakże w dacie orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie takiego zarzutu organowi nie sposób już było postawić. Stan bezczynności organu ustał przed datą wyrokowania, co skutkowało umorzeniem postępowania w odnośnym zakresie. Zważywszy na to, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy. Zestawiając datę wpływu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (12 grudnia 2013 r.) oraz datę wydania decyzji ([...] lutego 2014 r.) uznać należy, że opóźnienie organu odwoławczego w załatwieniu sprawy nie było znaczące, zaś przebieg postępowania odwoławczego nie pozwala stwierdzić po stronie organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania tegoż postępowania. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zasądzenie odszkodowania od Burmistrza Dzielnicy [...], albowiem kwestia zasądzenia odszkodowania, mająca w istocie charakter cywilnoprawny, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem orzekania przez ten sąd. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując wydane rozstrzygnięcie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono, w granicach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego z uwagi na fakt, że sprawa dotyczyła dodatku mieszkaniowego dla wielodzietnej rodziny przyjąć należy, iż bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przedwcześnie, nie analizując przebiegu sprawy, założył, że okres bezczynność był krótki. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. sprowadza się do wadliwego, zdaniem skarżącego, przyjęcia przez Sąd, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego oraz iż brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Bowiem o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę wg której uwzględnienie skargi na bezczynność polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miała charakteru rażącego oraz wymierzenie organowi grzywny, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany po wniesieniu skargi do sądu. W niniejszej sprawie organ załatwił sprawę wydając decyzję już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, ale przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd. W tej sytuacji, skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że wprawdzie organ pozostawał w stanie bezczynności na datę wniesienia skargi, ale na datę wyrokowania stan ten ustał, to prawidłowo przyjął, że mimo konieczności umorzenia postępowania co do rozstrzygnięcia objętego art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., winien rozstrzygnąć o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pozostawało w bezczynności co do załatwienia odwołania skarżącego z dnia 4 grudnia 2013 r., wniesionego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r., jednakże uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Taką ocenę Sądu pierwszej instancji należy podzielić. W sprawie niekwestionowane jest, że przedmiotowe odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 12 grudnia 2013 r. Niesporne jest także, że Kolegium nie załatwiło sprawy w maksymalnym terminie przewidzianym przepisami K.p.a., tj. "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (art. 35 § 3 K.p.a.) oraz iż nie powiadomiło strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, stosownie do normy art. 36 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 K.p.a.) do organu odwoławczego, czyli jest to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego. Nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu pierwszej instancji za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH Beck Warszawa 2014 str. 246, teza 11). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zwłoka w rozpatrzeniu sprawy wyniosła niecały miesiąc – odwołanie wpłynęło do Kolegium w dniu 12 grudnia 2013 r., a decyzję wydano w dniu [...] lutego 2014 r. W tej sytuacji, z uwagi na krótki okres, nie można twierdzić, by zwłoka organu w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest wszak stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zasługuje na aprobatę. Okoliczności tej nie zdołał podważyć skarżący twierdząc, że na ustalenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma wpływ przedmiot sprawy załatwianej przez Kolegium. Bowiem w przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Odnosząc się zaś do zarzutu uchybienia normie art. 149 § 2 P.p.s.a., stwierdzić należy, że również i ten przepis nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Zwrócić bowiem należy uwagę, że grzywna o której mowa we ww. przepisie ma charakter fakultatywny. Nie stwierdzając podstaw do wymierzenia grzywny Sąd wskazał okoliczności (str. 7-8 uzasadnienia), które jego zdaniem uzasadniają przyjęcie takiego stanowiska, a oceny tej skarga kasacyjna nie podważyła. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.