II GSK 1765/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr. ) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 187/14 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu s. na rok 2014 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu S. na rzecz Wojewody Ł. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu s. na rok 2014. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że ww. uchwałą Rada Powiatu S., na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej: p.f., po zasięgnięciu opinii Wójtów, Burmistrzów i Prezydenta Miasta z terenu powiatu s. i samorządu aptekarskiego, ustaliła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu powiatu s. na rok 2014, zgodnie z załącznikiem do uchwały. W załączniku ustalono zaś, że na terenie Miasta S. całodobowo będzie czynna Apteka "P.", natomiast Apteka "M." będzie czynna całodobowo we wskazanych w załączniku dniach. Na terenie powiatu s. nie wskazano żadnej apteki, która byłaby czynna całodobowo. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności ww. uchwały i wezwał Radę Powiatu do złożenia wyjaśnień. Organ nadzoru powziął wątpliwości, czy Rada Powiatu S. wypełniła w całości upoważnienie ustawowe wynikające z art. 94 ust. 1 i 2 p.f. Analiza załącznika do uchwały wskazywała bowiem, że tylko mieszkańcy Miasta S. mają zapewnioną dostępność świadczeń aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne wolne dni od pracy, natomiast żadna apteka z terenu Powiatu S. nie pracuje w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu S. wskazał, że Powiat S. wypełnił należycie obowiązek wynikający z art. 94 ust. 1 i ust. 2 p.f. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu S. dostosowany jest do potrzeb ludności i zapewnia dostępność świadczeń również w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Przewodniczący wyjaśnił także, że przeprowadzono konsultacje z przedstawicielami aptek działających na terenie gmin miejskich – W., B. i Z., z których wynika, że zainteresowanie świadczeniami udzielanymi przez apteki w wyżej wymienione dni jest znikome do tego stopnia, że "dyżury" są bezprzedmiotowe i ekonomicznie nieuzasadnione. W stanach nagłego zagrożenia życia i zdrowia pacjenci jadą na pogotowie ratunkowe, które znajduje się w S., gdzie otrzymane recepty realizują apteki znajdujące się w S. Aptekarze na spotkaniu z przedstawicielami Starostwa Powiatowego zadeklarowali się przekazać nr telefonów aptek z gmin miejskich lekarzom z powiatu s., co pozwoli na szybką i fachową komunikację pomiędzy lekarzem a kierownikiem apteki. Zdaniem Przewodniczącego Rady, jeżeli na danym terenie praktyka wskazuje na brak zainteresowania ludności funkcjonowaniem aptek w porze nocnej czy w dni wolne od pracy, wtedy nie ma uzasadnienia na takie wyznaczanie czasu pracy aptek. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2013 r. jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 94 ust. 1 i ust. 2 p.f. Dokonując analizy załącznika do uchwały organ nadzoru doszedł do wniosku, że zapewnienie dostępności świadczeń aptek na terenie Powiatu S. w porze nocnej, w niedziele, święta i inne wolne do od pracy poprzez jedną aptekę wymienioną pod pozycją 11 oraz w niektóre dni dodatkowo przez drugą aptekę wymienioną pod poz. 19 załącznika, które to obie apteki mieszczą się w S., tylko częściowo czyni zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Odnosząc się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady organ nadzoru wskazał, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających życiu lub zdrowiu człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. - oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - podzielił stanowisko organu nadzoru, że ustalony w załączniku do uchwały z dnia 29 listopada 2013 r. rozkład czasu pracy aptek narusza treść art. 94 ust. 1 i ust. 2 p.f. Ustalenie bowiem, że tylko jedna apteka na terenie całego powiatu czynna będzie całodobowo, a druga tylko we wskazane dni, nie zapewnia odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego powiatu s. i nie przewiduje, że mogą zaistnieć sytuacje nadzwyczajne, kiedy potrzebny będzie możliwie najszybszy dostęp do leków i usługi fachowego farmaceuty. Sąd I instancji miał na uwadze, że na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...] przedłożył wydruki z internetowego serwisu obrazujące odległości, które mają do przebycia mieszkańcy S., Z., W., W., Ś. do Apteki położnej przyl. Al. P. w S. Wynoszą one od 22 km (ze Z.) do 38,8 km (z W.). Odległości te WSA określił jako znaczne. Odnosząc się do argumentu, że uchwała z dnia [...] listopada 2013 r. podjęta została po konsultacjach z aptekarzami, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie bowiem do treści art. 86 ust. 1 p.f. rolą aptek jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 ustawy. Nie ogranicza się ona jedynie do wydawania leków na receptę. Sąd zwrócił uwagę, na przepis art. 94 p.f. wskazujący na sytuacje nadzwyczajne i zabezpieczający kryterium dostępności do usług świadczonych przez apteki w porze nocnej, święta czy też w dni wolne. Jednocześnie w przypadku aptek całodobowych w sytuacjach nie do przewidzenia istotne znaczenie ma również możliwość uzyskania szybkiej porady farmaceuty, który dysponuje fachową i praktyczną wiedzą. Ustalając rozkład czasu pracy aptek w porze nocnej powiat powinien wziąć pod uwagę, że pomoc medyczna świadczona jest nie tylko przez pogotowie ratunkowe z S., ale również przez lekarzy, którzy prowadzą indywidualne praktyki, zatem nie mają zaplecza w postaci odpowiednich leków. Również przekazanie nr telefonu do kierownika apteki, gdy deklaruje on udzielenie świadczenia poza godzinami pracy apteki, nie stanowi w ocenie WSA realizacji ustawowego obowiązku. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o braku zainteresowania usługami aptecznymi i jednocześnie brakiem możliwości zapewniania odpowiedniej obsady w aptece czynnej całodobowo WSA podkreślił, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami, ustanowionymi w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 p.f.). Z obowiązku zapewnienia dostępności świadczenia usług farmaceutycznych nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki. Odpowiednia organizacja pracy w aptece, umożliwiająca świadczenie usług farmaceutycznych przez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 ustawy - obowiązkiem kierownika apteki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat S., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 94 ust. 1 i 2 p.f. przez błędną wykładnię, że prawo stanowienia przez Radę Powiatu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych może być ograniczone przez organ nadzoru dokonanymi przezeń ustaleniami w zakresie potrzeb ludności i zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy i pomimo braku sprecyzowania i wskazania kryteriów jakimi organ kierował się dokonując tych ustaleń, 2) norm konstytucyjnych, a w szczególności art. 7 i 32 Konstytucji przez oddalenie skargi pomimo, że rozstrzygnięcie nadzorcze przekracza normę kompetencyjną i stanowi przejaw nierównego traktowania podmiotów tj. powiatowych jednostek samorządowych w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, 3) art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji przekroczenia przez Wojewodę [...] granic uznania administracyjnego, 4) art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez oddalenie skargi w całości mimo braku uzasadnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podstaw do uchylenia uchwały Rady Powiatu S. w całości w sytuacji gdy zarzuty Wojewody [...] dotyczą tylko braku dostępności usług aptecznych dla mieszkańców Powiatu S. niebędących "mieszkańcami Miasta S. i miejscowości położonych w jego pobliżu" i to tylko usług świadczonych w nocy i dni wolne od pracy, 5) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, mimo braku ustalenia i niemożności takiego ustalenia w oparciu o akta sprawy, w jaki sposób brak świadczenia usług w porze nocnej i święta przez apteki zlokalizowane poza miastem S. ma wpływ na dostępność do usług aptecznych dla mieszkańców S., w którym są zlokalizowane apteki świadczące usługi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Działając zaś w warunkach związania skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, podstawy, na których ją oparto, nie mają bowiem usprawiedliwienia. Zdaniem składu orzekającego NSA, wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia postawiony Sądowi I Instancji zarzut błędnej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 p.f. Art. 94 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Według ustępu drugiego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z treści przytoczonego art. 94 ust. 1, Sąd I instancji - podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA - wywiódł, że skoro rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy", to znaczy, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć, chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Ponieważ ustawodawca posłużył się pojęciem "również w porze nocnej" - dostępność powinna być całodobowa, bowiem jedynie wówczas powstanie pożądany z punktu widzenia społecznego stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Przedstawione rozumienie art. 94 ust. 1 p.f. w istocie kwestionowana nie jest. Wbrew natomiast wywodom autora skargi kasacyjnej, zawartym w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 p.f., Sąd I instancji z treści tych regulacji nie wyprowadził wniosku, że prawo stanowienia przez Radę Powiatu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych może być ograniczone przez organ nadzoru dokonanymi przezeń ustaleniami. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia WSA powołał art. 94 ust. 2 p.f. - zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Brak jednak podstaw by twierdzić, by w tej regulacji Sąd I instancji upatrywał jakichkolwiek uprawnień organu nadzoru, ograniczających prawo Radę Powiatu do stanowienia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Kwestię orzekania o ważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru reguluje zaś art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jednakże zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Prawidłowość jego zrozumienia i zastosowania w sprawie pozostaje zatem poza kontrola kasacyjną. Nie ulega jednak kwestii, że decyzje wydawane na podstawie art. 79 ust. 1 nie mają charakteru "decyzji uznaniowych". Przekroczenie przez Wojewodę [...] granic uznania administracyjnego autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatu w związku z art. 8 i 11 k.p.a. Tymczasem art. 79 ust. 5 powołanej ustawy stanowi jedynie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie oznacza konieczność uwzględnienia specyfiki postępowania nadzorczego, którego celem nie jest załatwienie indywidualnej sprawy decyzją administracyjną; odpowiednie stosowanie k.p.a. należy bardziej odnieść do ogólnych zasad, reguł postępowania, w szczególności zachowania gwarancji procesowych strony postępowania, nie należy zaś ich odnosić do podstaw, jakie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2709/13). W rozpoznawanej sprawie zaś ocena, czy określony zakwestionowaną uchwałą rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych odpowiada prawu materialnemu, spełnia wymogi art. 94 ust. 1 p.f. - tzn. czy rozkład ten zapewnia dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy – w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 94 ust. 1 p.f. Tak więc kryteria, jakimi kierował się organ dokonując tej oceny, to – jak już wskazano - odległość jaką muszą pokonać mieszkańcy celem dotarcia do apteki, możliwość jak najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku – przy uwzględnieniu roli aptek określonej art. 86 ust. 1 p.f. Kwestie te były przedmiotem rozważań organu nadzoru. Tak więc zarzut, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu – zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne /.../ - nie jest trafny. Brak możliwości dokonania przez organ nadzoru oceny, czy uchwała spełnia wymóg przepisów prawa materialnego (w tej sprawie art. 94 ust. 1 p.f.), czyniłby nadzór przewidziany art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym iluzorycznym. W tym stanie rzeczy zarzut, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru naruszył art. 7 Konstytucji RP - przekraczając swoje kompetencje - jest chybiony. Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapada w konkretnym postępowaniu nadzorczym, dotyczącym konkretnego aktu, i w toku tego postępowania kontroli nie podlegają inne uchwały. Zarzut nierównego traktowania powiatowych jednostek samorządowych w podobnej sytuacji faktycznej i trafnej nie jest zasadny. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Skład orzekający podziela pogląd, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego - a w konsekwencji prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1899/12). Oczekiwanego skutku nie może też odnieść oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku w wystarczającym stopniu spełnia wymogi określone ww. przepisem. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku przedstawił okoliczności faktyczne (wynikające z niespornej treści uchwały jak i dotyczące odległości poszczególnych miejscowości Powiatu S. od miasta S.) oraz motywy dla których przyjął, że organ miał podstawy by stwierdzić nieważność kontrolowanej nadzorczo uchwały - jako naruszającej art. 94 ust. 1 p.f. Ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego – naruszenie którego może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w rozpoznawanej sprawie natomiast nie zostało wykazane. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).