II OZ 549/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SAB/Łd 44/13 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił potwierdzenia posiadania przez M. M. obywatelstwa polskiego. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Łódzkiego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania skargi M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. IV SA/Wa 2168/13 oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Łódzki wniosek M. M. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania, uznając złożony wniosek za obarczony brakami, które nie zostały uzupełnione przez stronę. Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Zawieszenie postępowania sądowego w sprawie skargi na bezczynność Wojewody Łódzkiego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadnił wpływem toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskutek wniesienia przez pełnomocnika skarżącego skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 721/14) na sposób rozpatrzenia skargi dotyczącej istnienia podstaw prawnych do pozostawienia wniosku skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji, ocena legalności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r., determinuje rozstrzygnięcie sprawy skargi na bezczynność Wojewody Łódzkiego, albowiem we wskazanej sprawie przyjęte przez Sąd stanowisko decydować będzie o rozumieniu charakteru prawnego wymogów wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wynikających z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. M., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podnosząc, że stoi ono w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji miał możliwość dokonania samodzielnej oceny zasadności skargi na bezczynność, a wydanie rozstrzygnięcia nie było uzależnione od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Przyjęte przez Sąd stanowisko, zdaniem skarżącego, przeczy konstytucyjnemu prawu strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nie zabezpiecza realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08 wskazano, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Oceniając zaskarżone postanowienie poprzez pryzmat wskazanych wyżej warunków, nie można podzielić sformułowanego w zażaleniu stanowiska wskazującego, że zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi M. M. bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zostało podjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia pogląd skarżącego, zgodnie z którym wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego pozostawania Wojewody Łódzkiego w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie było uzależnione od wyniku postępowania odnoszącego się do oceny legalności decyzji kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych. Mieć na uwadze należy bowiem, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, przesądzenie kwestii dotyczącej zgodnego z prawem działania organu odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinuje rozstrzygnięcie zagadnienia odnoszącego się do stwierdzenia, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego obarczony był brakami uzasadniającymi pozostawienie go bez rozpoznania. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), przedmiotem kontroli sądowej pozostaje ocena prawidłowości stanowiska organu uznającego wniosek za obarczony brakami niepozwalającymi wydać decyzji co do istoty (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Wskazywana wyżej zależność ma konkretny i realny charakter wynikający z tego, że wynik toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania sądowego będzie wpływał na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Zależność tę odróżnić należy tym samym od związków, które występują pomiędzy postępowaniami w sprawach tego samego rodzaju opartych na podobieństwie występujących w nich problemów prawnych. Niezasadność zawieszenia postępowania w tego typu przypadkach jest uzasadniona brakiem podstaw do nadawania wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego mocy wiążącej rozciągającej się na rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach odrębnych od rozpoznawanej przez ten Sąd. Szczególny układ procesowy, jaki może wystąpić po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2168/13 oddalający skargę na decyzję kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych, mógłby prowadzić do wydania orzeczenia sądowego w sprawie, w której postępowanie ponownie prowadzone przed organem I instancji zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, jak też zbiegu dwóch postępowań odwoławczych prowadzonych w tej samej sprawie (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108). Należy zauważyć, że powyższy problem dwutorowości postępowań został dostrzeżony w orzecznictwie sądowym już w chwili rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego kwestii, czy na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia przysługuje skarga do sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNP 1997/15/262). W niniejszym postępowaniu Wojewoda Łódzki po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które podlegałoby odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W rozstrzyganym przypadku nie zachodzi zatem konieczność bezpośredniego przesądzenia spornego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienia związanego z tym, czy w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany jest traktować kontrolę legalności tejże decyzji równoważnie z powstaniem w sprawie zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I FSK 3045/11). Mieć na uwadze jednak należy, że także przy ocenie zakresu zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie można nie dostrzegać zasadności akcentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wskazującego, że przyjmowana wykładnia przepisów procesowych powinna prowadzić do nadawania rozstrzygnięciom cech trwałości i pewności. Należy tym samym przeciwdziałać możliwości pojawienia się wskutek – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zbiegu toczących się równolegle dwu postępowań sądowoadministracyjnych rozstrzygnięć, których byt prawny czy też prawidłowość byłyby uzależnione od decyzji procesowej podjętej przez Sąd w sprawie głównej, a więc decydującej o tym, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie czynił zadość warunkom określonym w ustawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Przedstawione wyżej argumenty stoją na przeszkodzie, by uznać, że orzeczenie Sądu I instancji sprzeciwia się względom celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.