VII SA/Wa 2288/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. M. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]maja 2013 r. ([...]) stwierdzającą, na wniosek W. M., nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S.-T. i A.T. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w [...], z instalacjami oraz budowę i nadbudowę kominów na sąsiadujących budynkach, na działkach nr ew. [...],[...]i [...], obr. [...], w części zaprojektowanej na działkach nr ew. [...]i [...], a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego stwierdził, że określone w nich warunki spełniono. Dokumentacja projektowa jest kompletna, zawiera odpowiednie opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia i informację [...]. Organ wskazał, że budowa obejmuje rozbudowę w kierunku zachodnim i nadbudowę z nowymi oknami i drzwiami, które w elewacji zachodniej zaprojektowano ok. 2,71 m od granicy z działką nr [...]- ulicą [...], nie miał zatem zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Otwór okienny w elewacji wschodniej oddalony jest zaś od granicy działki o 8 m. Dodał, że na ocenę zgodności inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych nie ma wpływu, iż otwory okienne i drzwiowe zaprojektowano w ścianach prostopadłych do działek sąsiednich. Podał, że na kontynuację zabudowy w granicy z dz. nr ew. [...]i [...]zezwala decyzja wzizt. Z projektu wynika, że elewacje: północna (granicząca z dz. nr ew. [...]) i południowa (granicząca z dz. nr ew. [...]) nie mają otworów, a więc zastosowanie znajdzie § 12 ust. 2 warunków technicznych. Realizacja inwestycji nie naruszy również § 29 warunków technicznych (zmiana naturalnego spływu wód opadowych), § 126 ust. 1 ww. rozporządzenia (przesłanianie) oraz § 57 i § 60 (nasłonecznienie). Nie narusza bezpieczeństwa ppoż - ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działek nr ew. [...]i [...], zaprojektowano zgodnie z § 235 ust. 2 warunków technicznych. Następnie organ stwierdził, że w zakresie działki nr ew. [...]inwestycja nie narusza decyzji z dnia [...]maja 2010 r. o warunkach zabudowy. Podał, że z szerokość elewacji frontowej, przed wydaniem badanej decyzji wynosiła 9,50 m (rys. 2 Inwentaryzacji), co pokrywa się z mapą przesłaną przy piśmie z [...].06.2013r. Natomiast wymiar 9,70 m wskazany w projekcie zagospodarowania działki obejmuje również działki sąsiednie Niemniej organ podzielił stanowisko, że badana decyzja w zakresie, w jakim zezwala na budowę ścian zewnętrznych i nadbudowę kominów również na działkach nr ew. [...]i [...], rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, z uwagi na brak decyzji wzizt. Powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że budowa w opisanej części nie stanowi remontu, montażu lub przebudowy. Zmienia jednak formę architektoniczną a więc roboty na działkach nr ew. [...],[...], wymagały decyzji wzizt. Podkreślił, że na uznanie tej części decyzji za rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa nie pozwala także bezwzględnie obowiązujący charakter naruszonych przepisów, co oznacza że każde ich naruszenie jest rażące. Organ nie stwierdził, aby ww. decyzja w pozostałym zakresie naruszała art. 156 § 1 kpa, zaznaczając, że należy stwierdzić nieważność jedynie w części. Za nieuzasadnione uznał zarzuty "braku jakiegokolwiek prawa do dysponowania" działką nr [...], prowadzenia postępowania i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz wydania decyzji, bez udziału strony, "zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego wewnętrznie sprzeczności dotyczące posadowienia podlegającego rozbudowie budynku", naruszenia art. 5 Prawa budowlanego poprzez "niewłaściwe usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości", zamieszczenia w projekcie budowlanym nieprawdziwych, niezgodnych ze stanem prawnym i faktycznym danych dotyczących wymiarów działki oraz budynku (w szczególności szerokości elewacji frontowej) oraz niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem, polegającej na udzieleniu pozwolenia w szerszym zakresie. Skargę na powyższą decyzję złożył W. M. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: - art. 9 kpa organowi I instancji poprzez zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania na trzy dni robocze przed wydaniem decyzji, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; - art. 9 kpa organowi I instancji poprzez niepowiadomienie o złożeniu oświadczenia o dysponowaniu własnością skarżącego; - art. 9 kpa, art. 10 kpa i art. 81 kpa, a w zw. z tym - art. 7 i 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, w szczególności dot. rzekomego prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego; - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, ponieważ projekt sytuuje ścianę zewnętrzną na terenie nie należącym do inwestora; - budynek, na skutek manipulacji wymiarami frontu działki inwestycyjnej zaprojektowano z naruszeniem § 12 ust. 2 warunków technicznych, zatem badaną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w zw. z m.in. art. 35 Prawa budowlanego; - art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie wadliwego oświadczenia i błędnej interpretacji dokumentu skarżącego, który w rzeczywistości stanowi zgodę na budowę na działce inwestorów. Skarżący podniósł, że postępowanie zwyczajne wszczęto [...]września 2010 r. i prowadzono 52 dni, bez powiadomienia pozostałych stron postępowania. Podkreślił, że inwestor nie posiadał i nie posiada uprawnień do nieruchomości skarżącego Nadto, w postępowaniu GINB, jak i w dacie wnoszenia skargi decyzja o warunkach zabudowy była przedmiotem kontroli WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 744/13. Organy nie ustaliły, jakich zarzutów dotyczy to postępowanie i czy mogą one skutkować stwierdzeniem nieważności badanej decyzji. Zdaniem skarżącego ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym, które należało wyjaśnić przed wydaniem skarżonej decyzji. Dodał, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż szerokość elewacji po rozbudowie, ma pozostać równa dotychczasowej 9,5 m. Mimo, że analiza urbanistyczno - architektoniczna zawierała prawidłowe ustalenia - w ww. decyzji oraz jej załączniku nr 3 zmieniono parametr na 9, 7 cm, nadal twierdząc, iż jest to wartość równa szerokości frontu działki, dla której ustalono warunki zabudowy oraz równa dotychczasowej szerokości elewacji. Ustalenie pełnej zgodności badanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy jest zatem niemożliwe wobec wzajemnie sprzecznych ustaleń ostatniej z decyzji.. Organowi II instancji skarżący zarzucił nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu z pisma z [...]czerwca 2013 r., a więc uniemożliwienie wykazania okoliczności i powodów, dla których zamieszczono w projekcie, sprzeczne i niezgodne ze stanem faktycznym, informacje, w szczególności opisane w planie zagospodarowania działki (z rzutów parteru i kondygnacji wynika, że projekt niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i planem zagospodarowania działki zakłada rozbudowę na działkach sąsiednich). Dodał, że dokument powołany w oświadczeniu inwestora stanowi zgodę na budowę, ale na działce inwestorów Nie uprawnia zatem do dysponowania własnością skarżącego. Organy powinny w postępowaniu nieważnościowym badać prawo do dysponowania nieruchomością na cel budowlany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Skarga nie jest zasadna. Poddaną kontroli Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]stwierdzającą, na wniosek skarżącego, nieważność decyzji Prezydenta [...]udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę opisanego budynku oraz budowę i nadbudowę kominów na sąsiadujących budynkach, w tym na działce skarżącego w części planowanej na działkach nr ew. [...]i [...]obr. [...], zaś w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie analizuje zatem sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz kontroluje, czy decyzja została wydana z kwalifikowanymi uchybieniami określonymi w tym przepisie. Nadto, organ dokonuje weryfikacji decyzji mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc niewymagający wykładni. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, LEX nr 508497). W konsekwencji, jako rażąco naruszającej prawo nie można traktować decyzji, która zapadła w wyniku odmiennej interpretacji przepisu prawa. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819 oraz z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań należało podzielić stanowisko organów, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w opisanej części. Obowiązkiem organu architektoniczno budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem w pierwszej kolejności sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego wynika natomiast, że Prezydent [...]udzielił pozwolenia budowlanego również na działkach sąsiednich nr [...]i [...]. Budowa ścian zewnętrznych oraz budowa i nadbudowa kominów (niestanowiąca remontu, montażu lub przebudowy) zmieniająca jednocześnie formę architektoniczną obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast inwestor dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy tylko odnośnie działki inwestycyjnej nr [...], pomimo iż cała inwestycja została zaplanowana również na działkach nr [...]i [...]. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, a więc uprawnienia do uzyskania pozwolenia budowlanego na warunkach w tej decyzji określonych. Jedynie po spełnieniu tych warunków przez inwestora organ architektoniczno – budowlany może udzielić pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. W przeciwnym wypadku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza jasny w swej treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, jak przyjęły organy. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana (w części) bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy nie może być zaakceptowana jako akt praworządnego państwa i winna być usunięta z obrotu prawnego. Niemniej, jak wynika z zarzutów skargi, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r. w całości, kwestionując prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, wobec – jak podkreślał - wzajemnie sprzecznych ustaleń w niej zawartych. Skarżący wskazywał, że powyższe uniemożliwia zbadanie zgodności projektu budowlanego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, w związku z błędnym określeniem szerokości elewacji frontowej spornego budynku, w którym upatrywał naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, organ dokonał błędnej interpretacji udzielonej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a która – według skarżącego - stanowiła jego zgodę na budowę, ale tylko na działce inwestycyjnej. Odpowiadając na powyższe zarzuty wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno – budowlany, o czym stanowi art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy. Związanie to rodzi obowiązek po stronie organu architektoniczno – budowlanego, jak już wywiedziono wyżej, nie tylko do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy, ale powoduje również, że organ nie ma uprawnień do samodzielnego odstąpienia, czy kwestionowania jej warunków. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem samodzielnie weryfikować decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie skuteczne podważenie decyzji o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13.11. 12, sygn. akt I OPS 2/12, publ. ONSA i WSA 2013/1/1) Bez wpływu na prawidłowość badanej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawały zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z nieprecyzyjnym określeniem przez Prezydenta [...]w decyzji o warunkach z zabudowy z dnia [...]maja 2010 r. pierwotnej szerokości elewacji frontowej budynku inwestora. Niezależnie wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 744/13 oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]marca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 2010r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Podobnie, jako niezasadny należało ocenić kolejny zarzut skargi o udzieleniu przez skarżącego zgody na budowę, ale tylko w zakresie działki inwestycyjnej. Z akt sprawy wynika, że wobec zamiaru realizacji inwestycji również na działkach sąsiednich, inwestorzy uzyskali w dniu [...] listopada 2010 r. zgody sąsiadów, w tym zgodę skarżącego. Wprawdzie z treści zgody nie wynika wprost, że dotyczy ona działki m.in. nr [...], niemniej oczywiste jest, że inwestorzy nie mieliby powodów występować do sąsiada o udzielenie zgody na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane, gdyby zamierzali realizować inwestycję tylko na swojej nieruchomości. Dodać w tym miejscu trzeba, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie zwalnia wprawdzie całkowicie organu administracji architektoniczno-budowlanej od wyjaśnienia tej kwestii, ale tylko wówczas, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości ( por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2554/10, LEX nr 1145615 ). Z powyższego wynika, że inwestorzy dysponowali działką nr [...]i [...]z tytułu stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynikającego ze zgód właścicieli działek z [...] listopada 2010 r. Prawidłowo złożone oświadczenie nie mogło być kwestionowane w postępowaniu zwykłym, a tym bardziej nie było podstaw do jego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym. Późniejsze podważanie przez skarżącego udzielonej zgody nie ma zatem wpływu na prawidłowości pozwolenia budowlanego. Reasumując należało przyznać rację organom, że kontrolowana w rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r. w opisanej części dotknięta jest wadą kwalifikowaną, choć odmiennie niż przyjęto w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji prawidłowo organy stwierdziły nieważności pozwolenia na budowę w części. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy wymienionych w skardze przepisów postępowania, które powodowałyby konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaś uchybienie związane z błędnym wskazaniem przepisu prawa materialnego, który został w sposób kwalifikowany naruszony pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.