II OSK 2134/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/14 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2013 r. znak ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. H. na postanowienie W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2013r. uchylił to postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że na wniosek E. M. zawieszono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z dnia 31 sierpnia 2004r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono E. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie na potrzeby kancelarii notarialnej pomieszczeń biurowych na VI piętrze budynku przy ul. D. ... w O. Podstawą zawieszenia postępowania jest art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż w ocenie organu, wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym w niniejszej sprawie jest zakończenie postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. o zniesienie współwłasności budynku przy ul. D. ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie S. H. uznał, że zarzuty w nim podniesione są zasadne. Wskazał, że warunkiem obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. takiej sytuacji, w której w danym postępowaniu głównym nie można ustalić istnienia wszystkich wynikających z przepisów prawa przesłanek do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, dopóki inny organ lub sąd w odrębnym postępowaniu nie wypowie się w tym przedmiocie. Powyższe oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W ocenie organu odwoławczego, zniesienie współwłasności budynku przy ul. D. ... w O. pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia 31 sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organy administracji obowiązane są orzekać w oparciu o ustalony stan faktyczny w sprawie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że S. H., Z. K., R. S. i Z. W. są współwłaścicielami budynku przy ul. D. ... w O. i w związku z tym, W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić, czy poszczególni wnioskodawcy posiadają indywidualny interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający do bycia stroną postępowania administracyjnego pomimo, że są członkami Wspólnoty Lokalowej przy ul. D. ..., której przysługuje przymiot strony postępowania. Nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie przez organ I instancji na ewentualne przyszłe zmiany stanu prawnego nieruchomości w wyniku zakończenia przez Sąd Rejonowy w O. sprawy o zniesienie współwłasności. Prowadzenie postępowania w tym przedmiocie przez sąd powszechny, zdaniem organu odwoławczego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., które dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania. E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie uznał, iż tocząca się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w O. sprawa (sygn. akt. ...) o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. D. ... w O., będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego i pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2004r. Podniosła przy tym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie toczącego się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w O. postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności, gdyż jest ono okolicznością istotną dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 sierpnia 2004r., zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym miałoby być zakończenie toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. D. ... w O. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego obliguje organ administracji do zawieszenie postępowania, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozpatrzenie i wydanie decyzji w sprawie głównej. Przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym i w razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Sąd stwierdził, że w omawianej sprawie organ odwoławczy niewadliwie uznał, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wynik sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w O. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, organ trafnie zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty tj. umowy notarialne z których wynika, że m.in. S. H. jest współwłaścicielem budynku przy ul. D. ... w O. Zatem brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że dopiero orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie zniesienia współwłasności tej nieruchomości pozwoli organowi administracji na ocenę przymiotu strony uczestników postępowania. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. wniosła E. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej pełnomocnik, stwierdzając naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2013r., na podstawie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu i uchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy postanowienie to zostało wydane w zgodzie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem uwzględniało toczące się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w O. postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności (sygn. akt: ...), przez co uzasadnionym było zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy wskazanej sprawy; 2. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie tego przepisu wskutek uznania, iż tocząca się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w O. sprawa (sygn. akt: ...) o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. D. ... w O., będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego i pozostaje bez wpływu na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z dnia 31 sierpnia 2004r., (znak: ...), podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż zachodzą zawarte we wskazanym przepisie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego; 3. przepisu art. 7 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na nieuwzględnieniu toczącego się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w O. postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności, stanowiącego podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy przyszłe rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego jest okolicznością istotną z punktu widzenia wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy administracyjnej; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2013r., znak: ... oraz orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez organ na rzecz skarżącej; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z orzeczeniem o zwrocie poniesionych kosztów skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez organ na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik E. M. stwierdził, że z uwagi na to, iż skarżąca przebudowy dokonała w swoim lokalu, żadna z pozostałych stron postępowania administracyjnego nie ma interesu prawnego do bycia stroną w tym postępowaniu. Organ I instancji właściwie uznał, iż toczące się przed Sądem Rejonowym w O. postępowanie o zniesienie współwłasności ma w stosunku do postępowania administracyjnego charakter zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem postępowania - zarówno przed sądem powszechnym, jak i w sprawie administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem budynek przy ul. D. ... w O. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa i powinien być uchylony. W sprawie ustalenia wymaga okoliczność, czy S. H., Z. K., R. S. oraz Z. W. (wnioskodawcy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z dnia 31 sierpnia 2004r.) posiadają indywidualny interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony. Zawisła przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w O. sprawa o zniesienie współwłasności rozstrzygnie powyższą sporną kwestię i jednoznacznie potwierdzi, że S. H., Z. K., R. S. oraz Z. W. nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, w przypadku zniesienia współwłasności w toku postępowania cywilnego może dojść do sytuacji, że inne osoby uzyskają status strony niż obecnie występujące w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano się na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt: I OSK 2108/11 (Lex nr 1336372), stwierdzający, iż "przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne, ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne jest w toku, - rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 2108/11, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Jednak to zagadnienie wstępne, które ma być rozstrzygnięte przez inny sąd lub organ musi mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w której toczy się postępowanie "główne" i musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy tymi rozstrzygnięciami. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, i Sąd I instancji to stanowisko podzielił, że na podstawie akt notarialnych znajdujących się w aktach sprawy istnieje możliwość ustalenia współwłaścicieli nieruchomości, w tym m.in. S. H., który wnosił o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że dopiero orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości pozwoli organowi administracji na ocenę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej E. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie na potrzeby kancelarii notarialnej pomieszczeń biurowych na VI piętrze budynku przy ul. D. .... w O., a rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. D. ... w O. Niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym i stronami tego postępowania są osoby, które wykażą swój interes prawny w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a skoro na podstawie złożonych do akt sprawy aktów notarialnych można ustalić, czy dane osoby są współwłaścicielami nieruchomości, to toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest zatem przesłanki polegającej na zależności rozpatrzenia sprawy administracyjnej od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej przed sądem powszechnym. We współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu współwłaścicielowi przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem powszechnym pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem sprawy niniejszej, a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., oraz art. 7 k.p.a., gdyż Sąd I instancji oddalając skargę zasadnie uznał, że uchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego było z przyczyn wyżej podanych prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.