I SA/Wa 2505/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] znak: [...] odmawiające na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) dalej k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] jako działka nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...] Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] wskazując, iż przedmiotowa działka stanowi nieruchomość leśną i pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu Nadleśnictwa [...] od [...]. Po rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...], a po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż działka nr [...], w dniu [...] stanowiła mienie gminne i w myśl art. 7 ust. 1 w/w ustawy stała się własnością gminy, zatem decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005r. sygn akt I SA/Wa 2122/04 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że przesłanką komunalizacji na podstawie tego artykułu jest to, aby na dzień [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne. Tymczasem z zapisu w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wyraźnie wynika, że na ten dzień właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa – mienie gminne. Natomiast art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) stanowi - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd wskazał, ze wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Lasów Państwowowych – Nadleśnictwa [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - stanowiącej integralną część w/w decyzji - jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wskazał, że był związany w sprawie ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04 - na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270). Dnia [...] Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] wystąpiło z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. Decyzjami z dnia [...] i po ponownym rozpatrzeniu z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku organ - postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] - reprezentowane przez radcę prawnego S.D. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Strona wnioskująca podniosła we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że Wojewoda stwierdził nabycie własności działki o numerze [...] pow. [...] ha z mocy prawa przez Gminę [...] w sytuacji, gdy działka ta leżała poza granicami Gminy [...], a zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca nabycie własności działki z mocy prawa przez tę Gminę, natomiast Wojewoda [...] oraz inne organy administracji orzekające dotychczas w tej sprawie pozostawiły przedmiotową istotną okoliczność faktyczną poza zakresem badania dokonanego w ramach przeprowadzonych postępowań, a ponadto z pominięciem okoliczności faktycznej, że działka miała w całości charakter leśny i w dniu [...] wchodziła w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...]. Strona wskazała, że w latach [...] doszło do zmiany przebiegu granicy pomiędzy gminami [...] i [...], skutkującej wyłączeniem Działki z obszaru miejscowości [...] w Gminie [...] i włączeniem jej do obszaru miejscowości [...] w Gminie [...]. Strona wnioskująca, która jest również strona skarżącą wskazała, że okoliczność, iż działka leżała poza granicami Gminy [...], czy okoliczność związana z leśnym charakterem działki i faktem jej wchodzeniu w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] oraz objęcia działki w całości gospodarką leśną, nie były dotychczas przedmiotem badań ani przez organy administracji i sądy administracyjne. Zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki w ogóle nie badał, czy działka rzeczywiście znajdowała się w granicach Gminy [...] w dniu [...]. Zarówno sąd administracyjny, jak i organy administracji rozstrzygały wyłącznie kwestie własnościowe przedmiotowej działki na dzień [...], nie badały natomiast pozostałych przesłanek komunalizacji działki, w tym związanych z jej położeniem. Powyższe w opinii Skarżącej stanowi o braku podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła tożsamość sprawy uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] bowiem zmienił się stan faktyczny sprawy. Strona Skarżąca wskazała, że organ zaniechał merytorycznego zbadania sprawy i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechał wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka Nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak: [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Tym samym, zdaniem organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, mając na względzie, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. , jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) ( wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81). Organ zauważył, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego [vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09]. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności Decyzji Komunalizacyjnej dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także artykułów 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego zbadania sprawy i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona Skarżąca wskazała, że okoliczność, iż działka leżała poza granicami Gminy [...] czy okoliczność związana z leśnym charakterem działki i faktem jej wchodzeniu w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] oraz objęcia działki w całości gospodarką leśną, nie były dotychczas przedmiotem badań ani przez organy administracji i sądy administracyjne Zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki w ogóle nie badał, czy działka rzeczywiście znajdowała się w granicach Gminy [...] w dniu [...]. Zarówno sąd administracyjny, jak i organy administracji rozstrzygały wyłącznie kwestie własnościowe przedmiotowej działki na dzień [...], nie badały natomiast pozostałych przesłanek komunalizacji działki, w tym związanych z jej położeniem a są to zdaniem strony fakty prawotwórcze, które dla rozstrzygnięcia zasadności Wniosku Skarżącego mają zasadnicze znaczenie. Powyższe w opinii Skarżącej stanowi o braku podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła tożsamość sprawy uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], bowiem zmienił się stan faktyczny sprawy. Strona Skarżąca wskazała, że organ zaniechał merytorycznego zbadania sprawy i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechał wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] znak: [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] jako działka nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Oceniając te postanowienia należy przede wszystkim uwzględnić istnienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Postępowanie zakończone tą decyzją rozstrzygało o ważności w/w decyzji Wojewody oraz braku przesłanek do stwierdzenia nieważności a wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro tak, to należy zauważyć, iż zarówno postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] jak i wniosek złożony do Ministra Administracji i Cyfryzacji dotyczą stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. W obu przypadkach sprawa dotyczy tych samych podmiotów - stron postępowania, jak również tego samego stanu prawnego. Okoliczności te przesądzają o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, ponieważ zgodnie z przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z czego wynika, iż ewentualne wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie obciążone byłoby wadą kwalifikowaną. Wspomniane unormowanie spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98). Zdaniem Sądu, nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki - por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 40/09. Tym bardziej nie można zatem w odrębnych postępowaniach rozważać poszczególnych wskazywanych przez stronę argumentów odnoszących się do jednej tej samej przesłanki z art. 156 § 1 kpa (rażącego naruszenia prawa). Co więcej wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] w sposób wyraźny poinformowano, iż "brak jest przesłanek do stwierdzenia jej (decyzji komunalizacyjnej) nieważności wynikających z art. 156 § 1 kpa". Tym samym Skarżący nie powinien mieć żadnych wątpliwości, iż wówczas decyzja komunalizacyjna była badana pod kątem zaistnienia jakiejkolwiek przesłanek określonych w 156 § 1 k.p.a. Dopóki jest w obrocie prawnym decyzja nr [...] to zamknięta jest drogę do ponownej kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w kolejnym postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie o istnienia, jak to określiła strona “ faktów prawotwórczych" , czyli istnienia nowych okoliczności, które nie były znane wcześniej ani organowi ani Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie. Już na marginesie niniejszej sprawy wskazać należy, że w świetle powyższych rozważań, również decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] może być przedmiotem oceny, np w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).