VII SA/Wa 65/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala S. S. wnioskiem z dnia 21 maja 2013r. skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wniosła o przeprowadzenie kontroli nieruchomości przy ul. [...] w [...], nadto o dokonanie analizy pod względem formalno-prawnym wszystkich dokumentów budowy segmentu nr [...], przy ul. [...] w [...], powiadomienie jej o miejscu i terminie planowanej kontroli, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości nakazanie rozbiórki oraz uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że inwestor na ww. nieruchomości nie przestrzega przepisów prawa budowlanego oraz obowiązków wynikających z wcześniej wydawanych decyzji administracyjnych. Podniosła, że nadbudowa garaży na przedmiotowej nieruchomości, została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1994 r. Decyzja ta nie uprawniała do użytkowania obiektu. W dniu [...] stycznia 1998 r. wydano pozwolenie na użytkowanie obiektu - po 4 latach od wydania decyzji z [...] marca 1994r., co budziło poważne wątpliwości wnioskodawczyni. Dalej wskazała, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Pozwolenie na użytkowanie budynku garażowo-usługowego z dnia [...] stycznia 1998 r. zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i administracyjnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak udziału zainteresowanych stron. Wcześniej w dniu 30 września 1996 r. Burmistrz Gminy [...] nakazał Spółdzielni BM "[...]" rozbiórkę części obiektu oraz uporządkowanie terenu istniejących garaży. Wnioskodawczyni wskazała, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę z [...] marca 1994 r. utraciło swoją ważność w związku z brakiem rozpoczęcia robót budowlanych - w ciągu 2 lat od uzyskania pozwolenia. Była konsekwentnie pomijana przez spółdzielnię we wszystkich procesach budowlanych i postępowaniach administracyjnych. W dniu [...] lipca 1996 r. stwierdzono utratę ważności decyzji pozwolenia na budowę, dlatego wszystkie dalsze prace w ramach tzw. nadbudowy na nieruchomości, należy uznać za sprzeczne z obowiązującym prawem budowlanym. Wydanie dalszych decyzji w sprawie wymaga całościowego ustosunkowania się przez PINB do sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]postanowieniem z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S S w sprawie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej, na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że S S domagała się przeprowadzenia kontroli, a następnie rozbiórki samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W związku z tym pracownik Inspektoratu w dniu [...].06.2011 r. dokonał czynności kontrolnych nadbudowy nad garażami pomieszczeń trzech pracowni, usytuowanych przy ul. [...] (segment nr [...]) w [...]. Podczas kontroli stwierdzono, zgodność przedmiotowej zabudowy ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami (przesłanymi przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...]) tj. m. in. kopiami rysunków elewacji wschodniej oraz elewacji północnej. Ponadto, z akt sprawy, w tym decyzji Burmistrza Gminy [...]nr [...] z dnia [...] 01.1998 r. oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].11.2002 r. uchylającej ww. decyzję Burmistrza i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wynikało, iż: "nadbudowę wykonano na podstawie decyzji z dnia [...].03.1994 r. nr [...] , ze zmianami naniesionymi w dokumentacji powykonawczej. W dniach 22.10. i 10.12.1997 r. stwierdzono protokolarnie na miejscu budowy, że budynek zrealizowany jest zgodnie z przedstawioną dokumentacją powykonawczą, a teren wokół budynku uporządkowany". Natomiast z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].11.2002r. uchylającej decyzję Burmistrza i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wynikało, iż: nadbudowa garaży w postaci pomieszczeń trzech pracowni, została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].03.1994 r. W decyzji tej nie zawarto obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zawarto jedynie obowiązek zgłoszenia obiektu do użytkowania. W dniu 7.10.1997r. inwestor, zawiadomił o zakończeniu przedmiotowej budowy. Organ w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy. Zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].01.1998 r. było w sprawie bezprzedmiotowe, gdyż strona nie składała takiego wniosku, a także nie miała obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Z kolejnych ustaleń wynikało, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.01.2005 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku NSA z dnia 26.10.2003 r. oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2003r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...].11.2002 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - usługowego przy ul. [...] w [...]. Wobec tych ustaleń organ uznał, że nie ma podstaw do przeprowadzenia kolejnych czynności kontrolnych, ani tym bardziej nakazania rozbiórki budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wskazał na art. 61 a § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. S S wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej pobudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wskazała, że organ jedynie wybiórczo ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów dotyczących licznych błędów i naruszeń prawa z pokrzywdzeniem jej jako strony postępowania. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienie "jest tzw. bełkotem prawnym" - jest całkowicie nie na temat. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu zażalenia S S na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].10.2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej pobudowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 21.05.2013r. S S wystąpiła o kontrolę segmentu nr [...] przy ul. [...] w [...] . Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego postępowanie i ustalenia przeprowadzone przez organ I instancji były prawidłowe. Stan faktyczny i prawny uzasadniał wydanie zaskarżonego postanowienia. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 7.10.1997 r. inwestor kwestionowanego obiektu zawiadomił organ architektoniczno - budowlany o zakończeniu nadbudowy garaży o pomieszczenia trzech pracowni. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu organu. Odnosząc się natomiast do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].01.1998r. o pozwoleniu na użytkowanie, organ wskazał, że nie zniweczyło ono skutków dokonanego wcześniej przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Zgłoszenie zakończenia budowy było prawidłowe i wywołało skutki prawne. Obecnie zatem organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnienia do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką przeszkodą jest oddanie obiektu budowlanego do użytkowania. Przytoczone w zażaleniu zarzuty nie miały w ocenie organu odwoławczego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Podnoszone wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, uregulowane w jest w art. 162 § 3 K.p.a., który stanowi, iż organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzją na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby decyzja orzekająca o wygaśnięciu pozwolenia na budowę została wydana. Tym samym nie można mówić o samowoli budowlanej. S S wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Domagała się jego uchylenie w całości oraz objęcia kontrolą segmentu nr [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z dnia 21 maja 2013 r. wnosiła o przeprowadzenie kontroli i analizę pod względem formalno-prawnym wszystkich dokumentów segmentu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie kontroli, jak i wydanie określonych decyzji wymagało całościowego ustosunkowania się przez PINB do stanu faktycznego sprawy. Z dokumentów wynikają bowiem zaniedbania i naruszenia, przepisów Prawa budowlanego, Prawa spółdzielczego, kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji wybiórczo, a nie całościowo ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów dotyczących błędów i naruszeń prawa z pokrzywdzeniem wnioskodawczyni jako strony postępowania. Skarżąca podnosiła, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest "całkowicie nie na temat". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. będącego podstawą prawną wydanego postanowienia, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z kwestionowaną zabudową, posiada interes prawny. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11(w:) LEX nr 1094438). Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy nadzoru budowlanego obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej (dotyczącej samowoli budowlanej – nakazu rozbiórki), uznały w istocie dwie przesłanki. Pierwszą z nich było funkcjonujące w obrocie prawnym rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu oraz dokonana analiza prowadzonych wcześniej postępowań w odniesieniu do legalności powstania kwestionowanej zabudowy, z której wynikał bark podstaw do podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego. W toku wstępnej kontroli kwestionowanego obiektu budowlanego okazało się, że jest on wybudowany i użytkowany zgodnie z przepisami, dlatego organ słusznie uznał, że nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym zakresie organ był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Poczynione ustalenia faktyczne były wystarczające do uznania, że żądanie wszczęcia postępowania jest bezzasadne, gdyż skarżąca chciała aby organy kompleksowo oceniły dotychczas wydane w sprawie akty administracyjne, jak też oceniły tok spraw które miały miejsce w odległej przeszłości, w których skarżąca miała być pominięta. Z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że organy miały słuszne przekonanie o braku potrzeby prowadzenia postępowania, w takim zakresie jak wynikało to z żądania wnioskodawczyni. Jak to trafnie zauważyły organy rozpatrujące wniosek S S z dnia 21 maja 2013r., obiekt budowlany, którego obecnie rozbiórki domaga się skarżąca jest legalnie użytkowany, co potwierdziła przeprowadzona przez organ analiza dokumentów. Stwierdzono, zgodność przedmiotowej zabudowy z kopiami rysunków elewacji wschodniej oraz elewacji północnej. Ponadto, z akt sprawy, w tym decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].01.1998 r. oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].11.2002 r. uchylającej ww. decyzję Burmistrza i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wynikało, iż: "nadbudowę wykonano na podstawie decyzji z dnia [...].03.1994 r. nr [...], ze zmianami naniesionymi w dokumentacji powykonawczej. W dniach [...].10. i [...].12.1997 r. stwierdzono protokolarnie na miejscu budowy, że budynek zrealizowany jest zgodnie z przedstawioną dokumentacją powykonawczą, a teren wokół budynku uporządkowany". Natomiast z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].11.2002r. uchylającej decyzję Burmistrza i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wynikało, iż: nadbudowa garaży w postaci pomieszczeń trzech pracowni, została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].03.1994 r. W decyzji tej nie zawarto obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zawarto jedynie obowiązek zgłoszenia obiektu do użytkowania. W dniu 7.10.1997r. inwestor, zawiadomił o zakończeniu przedmiotowej budowy. Organ w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy. Zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].01.1998 r. było w sprawie bezprzedmiotowe, gdyż strona nie składała takiego wniosku, a także nie miała obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Z kolejnych ustaleń wynikało, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.01.2005 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku NSA z dnia 26.10.2003 r. oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2003r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...].11.2002 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - usługowego przy ul. [...] w [...]. Wobec tych ustaleń organ uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, ani tym bardziej nakazania rozbiórki budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Znaczenie miał również charakter wniosku, twierdzenia w nim zawarte, użyta argumentacja i w końcu żądania skierowane do organu nadzoru budowlanego. Wynikało z nich, że skarżąca ma szereg zastrzeżeń w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości, które wiążą się z kwestionowaniem jej powstania od 1996r. Wnioskowała o kompleksowe zajęcie się kwestionowana nieruchomością. Tak sformułowane żądania, bez odniesienia się do konkretnych aspektów prawnych oraz rodzaju postępowania jakie potencjalnie może być prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, świadczy o chęci negowania istnienia funkcjonującej od wielu lat zabudowy. Organy nadzoru budowlanego nie mogą podejmować wnioskowanych działań, których motywacją jest chęć instrumentalnego ich użycia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.