II SA/Gl 1302/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . O. S., właściciel Firmy Produkcyjno-Handlowej złożył w dniu 29 września 2011 r. w Urzędzie Gminy w M. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowej, przewidzianej do realizacji w K. przy ul. [...] na terenie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...] k.m. [...] obręb K. W charakterystyce projektowanej inwestycji wnioskodawca wskazał, że projektowany budynek będzie zlokalizowany bezpośrednio przy istniejącym budynku socjalno-biurowym. Natomiast określając parametry techniczne inwestycji wyjaśnił, że projektowana hala magazynowa będzie służyć składowaniu wyrobów metalowych w ilości 100 t oraz folii stretch w ilości 24 t. W budynku tym zatrudnione będą 2 osoby. W hali będzie ustawiona maszyna (prościarka) do prostowania stali (walcówki) z kręgu. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2011 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczętym na żądanie wnioskodawcy postępowaniu oraz o możliwości wglądu do akt sprawy i składania ewentualnych uwag. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy M., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie przez adw. E. S. pełnomocnika M. W. działającej jako pełnomocnik męża L. W., właściciela sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dołączonych do wniosku kopii mapy zasadniczej nie wynikało, by projektowany obiekt budowlany został przedstawiony w formie graficznej. Z opisu zawartego w pkt. 1.a. wniosku wynikało tylko, że budynek hali magazynowej będzie zlokalizowany bezpośrednio przy istniejącym budynku socjalno-biurowym. Wnioskodawca nie określił jednak, z której strony budynku socjalno-biurowego. Nadto wnioskodawca określił obsługę komunikacyjną zamierzenia inwestycyjnego jako istniejącą. Dopiero z projektu decyzji wynikało, że teren wnioskowanej działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej zapewniony przez teren działki nr [...], będącej własnością inwestora. Jednak działka nr [...] nie została objęta wnioskiem. Podniesiono zatem, że skoro planowana inwestycja będzie związana z prowadzoną przez wnioskodawcę, w istniejących na działkach nr [...] i [...] budynkach, działalnością polegającą na handlu materiałami hutniczymi i węglem, to obszar analizowany winien być wyznaczony wokół obydwu tych działek. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł ocenić, czy prawidłowo zostały ustalone wszystkie strony niniejszego postępowania, ponieważ we wniosku inwestor nie wskazał właścicieli nieruchomości sąsiednich, a organ pierwszej instancji ustalił tylko właścicieli działek nr [...] i [...], natomiast nie ustalił właściciela działki nr [...], która graniczy z działką nr [...]. Kolegium zaleciło także, by organ pierwszej instancji miał na uwadze postanowienia § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) zważywszy, że planowany budynek hali magazynowej będzie znajdował się na terenie jednego zakładu. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy M. powtórnie ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Od wymienionej decyzji po raz wtóry wniosła odwołanie pełnomocnik M. W. adw. E. S. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1 i pkt 4, art. 53 ust. 4 i 5 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 2, § 4, § 6, § 7 i § 8 ww. przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 28 i 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz wtóry uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie podziela zarzutów odwołania odnośnie naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji odniósł się bardzo szczegółowo do wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] r. Podniesiono też, że dokonana analiza istniejącej zabudowy na wyznaczonym prawidłowo obszarze poddanym analizie i wyciągnięte na jej podstawie wnioski, które dały podstawy do ustalenia warunków zabudowy określonych w zaskarżonej decyzji, nie budzą żadnych wątpliwości co do spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast skład orzekający zgodził się z zarzutem odwołania, że mimo wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] r., organ pierwszej instancji nie poczynił w zaskarżonej decyzji rozważań odnoszących się do statusu stron postępowania. W kolejny raz prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił akta sprawy o informacje z ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] r. Wójt Gminy M. wydał decyzję nr [...], w której kolejny raz ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej związanej z prowadzoną działalnością handlową wyrobami metalowymi wraz z realizacją niezbędnych urządzeń technicznych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy terenu objętego wnioskiem oraz terenów bezpośrednio przyległych, a także wskazał sposób zagospodarowania działek i gabaryty obiektów na nich posadowionych, które znajdują się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru poddanego analizie. Z oceny tych analiz wynika zdaniem organu, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od wydanej decyzji pełnomocnik M. W. adw. E. S. kolejny raz złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmownej lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, - art. 2 pkt 1 ww. ustawy z uwagi na naruszenie ładu przestrzennego w miejscowości K. i art. 2 pkt 4 tejże ustawy poprzez niewzględnienie potrzeb lokalnej społeczności, - art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy albowiem decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona uzgodnieniami - dokonywanymi w trybie art. 106 § 4 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została poddana uzgodnieniom - z jej treści wynika, iż Wójt Gminy M. za wystarczające uznał dokonanie uzgodnień decyzji, która została wydana w dniu [...] r., a która to decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. Nadto uzgodnienia, na które powołuje się Wójt Gminy M. są dotknięte istotnymi wadami, gdyż przedmiotem uzgodnienia nie jest wniosek strony, ani też "zamiar inwestycyjny". - art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich stron postępowania, a tym samym niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym, do których zaliczają się właściciele wszystkich działek objętych granicami obszaru analizowanego, - art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez załączenie do zaskarżonej decyzji kopii mapy w skali 1:2000, zamiast w skali 1:500 lub 1:1.000. Skala 1:2000 przewidziana jest jedynie dla inwestycji liniowych. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone doń rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, iż nadal nie podziela zarzutów odwołania odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i proceduralnego, które zostały wskazane w odwołaniu. Z bardzo wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika jednoznacznie, że w granicach obszaru poddanego analizie po północnej stronie ul. [...] występują obiekty związane z prowadzeniem produkcji ogrodniczej, w tym obiekty pełniące funkcje magazynowe, o szerokości 6 - 10 m i długości 30 -40 m (na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]). Natomiast na działce nr [...] istnieje budynek składowo-inwentarski o wymiarach 10 x 28 m. Budynki te mają wysokość ok. 6 m. Z postępowania tego wynika również, że cała działka nr [...] oraz północny fragment działki nr [...] były przeznaczone w planie miejscowym z [...] r. (który obowiązywał do dnia [...] r.) pod strefę produkcyjno-usługową. Słusznie więc podnosi organ pierwszej instancji, że na mocy art. 61 ust. 2 omawianej ustawy na wskazanym na załączniku nr 1 do decyzji fragmencie działki nr [...] może być realizowana zabudowa produkcyjna, o różnym rodzaju, dowolnych gabarytach obiektów i intensywności zabudowy, a także mogą być realizowane obiekty służące do obsługi zabudowy produkcyjnej, w tym hale magazynowe, parkingi lub dojazdy. Zgodnie z wymienionym przepisem art. 61 ust. 2 ustawy, w takim przypadku nie stosuje się przepisu ust. 1 pkt 1 art. 61. Skład orzekający Kolegium nie podzielił poglądu pełnomocnika odwołującej się, że skoro poprzednie decyzje zostały uchylone, to zaskarżona decyzja nie została poddana odpowiednim uzgodnieniom. Zakres przedmiotowej inwestycji, po uchyleniu pierwszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nie uległ zmianie i w takim zakresie oraz w zakresie swoich kompetencji wypowiadały się organy uzgadniające, tj. Starosta [...] oraz Marszałek Województwa [...]. Nadto Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji zawierające rozważania odnoszące się do statusu stron postępowania. W tym zakresie podkreślenia wymaga to, że projektowana hala magazynowa będzie służyć składowaniu sprzedawanych wyrobów metalowych oraz będzie w niej umieszczone urządzenie do prostowania i cięcia drutu. A zatem funkcjonowanie tego urządzenia nie powinno powodować oddziaływania hałasem na zewnątrz hali. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. adw. E. S., tym razem jako pełnomocnik L. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc zarówno o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Formułując zarzuty wobec zaskarżonej decyzji przytoczyła in extenso zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami, które powodują konieczność uchylenia jej z przyczyn formalnych. Decyzja wydana została bowiem w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez osobę nie będącą w postępowaniu ani stroną, ani jej pełnomocnikiem, a tym samym organ w sposób istotny naruszył art. 127 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do przedłożonych Sądowi akt sprawy właścicielem położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji działki nr [...] jest wyłącznie L. W., co jego obecna pełnomocnik adw. E. S. potwierdziła w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 14 kwietnia 2014 r. Jego małżonka, M. W., nie posiada zatem tytułu prawnego do wspomnianej nieruchomości, z akt sprawy nie wynika także by dysponowała tytułem takim do jakiejkolwiek innej nieruchomości, która z racji położenia dawałaby M. W. status strony postępowania. Podpisanym w Kancelarii Notarialnej w dniu [...] r. pismem L. W. udzielił małżonce, M. W., upoważnienia do reprezentowania go w Sądzie Rejonowym w sprawie spadkowej, reprezentowania go przed sądami i organami w sprawach spornych z O. S. dotyczących nieruchomości, a także w sprawach związanych z odszkodowaniem, do składania i odbioru dokumentów, podejmowania działań, odbioru korespondencji, jak również do reprezentowania go przez Urzędem Skarbowym Tym samym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe pełnomocnictwo udzielone M. W. jest pełnomocnictwem określającym precyzyjnie zakres jej umocowania do dokonywania konkretnych czynności. Ewidentnym jest także, że ww. pełnomocnictwo nie zawierało upoważnienia do udzielania substytucji innej osobie. W dniu 29 listopada 2011 r. M. W. udzieliła pełnomocnictwa adw. E. S. Upoważnienie wyraźnie stwierdzało, iż adwokat działać będzie w imieniu M. W. (nie zaś L. W.), także ją od tego dnia adwokat określała ją w pismach jako swoją "Mocodawczynię". Od tej daty L. W. ani nie uczestniczył samodzielnie w postępowaniu, ani też nie czynił tego poprzez umocowanego przez siebie pełnomocnika – żonę M. W. W postępowaniu, co z istotnym naruszeniem prawa tolerowały oba orzekające w sprawie organy, uczestniczyła natomiast adw. E. S., reprezentująca osobę nie będącą stroną postępowania. To na jej ręce wadliwie kierowano wydawane rozstrzygnięcia (zamiast do poprawnie przez L. W. ustanowionego pełnomocnika w osobie M. W.), ją określano w rozstrzygnięciach jako cyt. "pełnomocnika M. W. działającej jako pełnomocnik męża L. W.", ona też, pomimo że nie reprezentowała żadnej ze stron postępowania, składała pisma i odwołania. Także decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] r. nr [...] została wadliwie doręczona adw. E. S., ona też wniosła odwołanie jednoznacznie podkreślając, iż czyni to w imieniu Mocodawczyni M. W. (dopiero skarga do tut. Sądu została przez wymienioną adwokat wniesiona w imieniu L. W. na podstawie nowego przez stronę udzielonego pełnomocnictwa). Kolegium wadliwości tej nie dostrzegło i z naruszeniem prawa rozpoznało odwołanie wniesione przez osobę nie upoważnioną do jego wniesienia. Stosownie do art. 32 i 33 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego udziału, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zważyć w tym miejscu należy, co podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna. Przepisy te nie stanowią nic o korzystaniu przez pełnomocnika strony z prawa do wyręczania się pełnomocnikiem (substytucji). Wynika z tego formułowany w orzecznictwie wniosek, że substytucja może być dopuszczalna tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie wtedy gdy w samym pełnomocnictwie jest zawarte postanowienie dopuszczające wprost substytucję lub gdy jej dopuszczalność wynika bezpośrednio z treści przepisów odrębnych (Prawo o adwokaturze, ustawa o radcach prawnych) - por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 906/09, którego to wyroku przywołane tezy skład orzekający podziela w całej rozciągłości, por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2039/08. W udzielonym przez L. W. żonie pełnomocnictwie, oznaczonym co do zakresu, nie zawarto możliwości udzielenia przez M. W. dalszej substytucji dla adwokata by ten mógł skutecznie reprezentować skarżącego. Tym samym nie mogła ona ustanowić pełnomocnika, który reprezentowałby L. W. będącego stroną przedmiotowego postępowania. W konsekwencji udzielone adwokatowi pełnomocnictwo zgodnie z jego literalnym brzmieniem upoważniało go do reprezentowania jedynie interesów M. W., która jednak stroną postępowania nie była. Wniesione odwołanie pochodziło zatem od pełnomocnika osoby nie posiadającej w sprawie własnego interesu prawnego, a tym samym co do zasady w takich sytuacjach organ winien stwierdzić jego niedopuszczalność. Jednakowoż jeśli okoliczności faktyczne sprawy sugerują, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, iż w istocie wniesione odwołanie mogło zostać złożone w imieniu L. W. (część nagłówkowa zaskarżonej decyzji określająca adw. E. S. jako "pełnomocnika M. W. działającej w imieniu L. W." wyraźnie wskazuje na takie właśnie przekonanie Kolegium), to organ winien był wezwać prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony w osobie M. W., bądź samego L. W. do podpisania odwołania i dopiero po uzyskaniu stosownego podpisu przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania (bądź gdyby podpis taki nie został złożony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania). Kolegium winno też rozważyć znaczenie i ewentualne skutki wadliwego doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Art. 40 § 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, jednak przepis ten odnosi się do prawidłowo i skutecznie ustanowionego przez stronę pełnomocnika, co w przedmiotowej sprawie oznacza M. W. To zaś nie pozwalało kierować jakiejkolwiek korespondencji do osoby nie będącej pełnomocnikiem L. W. Powyższe przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych powyżej. W konsekwencji Sąd nie może ocenić merytorycznej trafności decyzji, w tym rozważyć zarzutów skargi albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy, przed ewentualnym podpisaniem odwołania przez L. W. bądź jego pełnomocnika M. W., wydanie decyzji merytorycznie rozpoznającej odwołanie było niedopuszczalne. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013, Nr 461).