II SAB/Wa 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. oraz S. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących J. P. oraz S. P. z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżących J. P. oraz S. P. solidarnie kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie im, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji objętych wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. (wpływ do organu [...] października 2013 r.), to jest: 1. w jakiej dacie wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy [...] do uzgodnienia projekt załącznika graficznego do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], przed jego wydaniem w dniu [...] lipca 2001 r.? 2. w jakiej dacie upływał termin dokonania przez Urząd Miasta i Gminy [...] uzgodnień ww. projektu załącznika graficznego do wymienionego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]? 3. czy Urząd Miasta i Gminy [...] dokonał, a jeżeli tak, to jaka była treść dokonanych uzgodnień przez Urząd Miasta i Gminy [...] do w/w projektu załącznika graficznego do wymienionego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]? 4. czy Urząd Miasta i Gminy [...] w przypadku dokonania uzgodnień do ww. projektu załącznika graficznego do wymienionego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] zgłosił fakt zawarcia przez Gminę [...] z wnioskodawcami porozumienia w dniu [...] grudnia 2000 r., dotyczącego działki nr [...] położonej we wsi W. i zgłosił wynikające z tego porozumienia podjęte przez Gminę [...] zobowiązanie o "odrolnieniu" tej działki z przeznaczenia rolnego na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną? 5. czy Rada Miasta i Gminy [...] uzgodniła projekt rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], przed jego wydaniem w dniu [...] lutego 2007 r., w sprawie utworzenia od nowa [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w przedmiocie obszaru, przebiegu granic oraz stref tego Obszaru, do czego Rada była zobowiązana na podstawie obowiązującego wówczas art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.)? 6. czy Rada Miasta i Gminy [...], w przypadku dokonania uzgodnień projektu wymienionego rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], przed jego wydaniem w dniu [...] lutego 2007 r., zgłosiła fakt zawarcia przez Gminę [...] z wnioskodawcami porozumienia w dniu [...] grudnia 2000 r., dotyczącego działki nr [...] położonej we wsi W. i zgłosiła wynikające z tego porozumienia podjęte przez Gminę [...] zobowiązanie o "odrolnieniu" tej działki z przeznaczenia rolnego na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną? Jednocześnie J. P. i S. P. prosili we wniosku, aby w każdym przypadku udzielenia informacji na poszczególne pytanie, załączono kserokopie dokumentów, potwierdzających dokonane czynności. W konkluzji skargi wnosili o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] do udostępnienia żądanej informacji, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował ich, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sporządzenie kopii dokumentów, o które zwrócili się we wniosku, stanowi dodatkowy koszt związany ze sposobem udostępnienia informacji w formie wskazanej we wniosku i wynosi 8,75 zł, oraz że zgodnie z art. 15 ust 2 ustawy, kopie dokumentacji, tj. 25 kart, będą udostępnione w Urzędzie, po upływie 14 dni od daty otrzymania tego pisma oraz po dokonaniu ww. opłaty. Powyższe należności zostały uiszczone i w dniu [...] listopada 2013 r. skarżący otrzymali kopie dokumentów na 25 kartach. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. (wpływ do organu w dniu [...] grudnia 2013 r.) skarżący poinformowali Burmistrza Miasta i Gminy [...], że nie otrzymali informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] października 2013 r. Otrzymane kopie dokumentów (25 kart) nie dotyczą informacji żądanej wnioskiem. Skarżący przypomnieli, że we wniosku prosili o odpowiedź na piśmie na każde z pytań oraz prosili o załączenie kserokopii dokumentów potwierdzających dokonane przez organ czynności na każde z sześciu pytań. W zakończeniu tego pisma skarżący wnieśli o udostępnienie informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Ponieważ J. P. i S. P. nie otrzymali na powyższe pismo odpowiedzi, w dniu 7 stycznia 2014 r. wnieśli skargę na bezczynność organu. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził stan sprawy wskazany w skardze, jednakże zaprzeczył, aby dokumenty otrzymane przez skarżących w dniu [...] listopada 2013 r. nie stanowiły okoliczności potwierdzającej udostępnienie żądanej przez nich informacji publicznej. Wskazał, iż w odpowiedzi na pismo skarżących z dnia [...] listopada 2013 r., w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wyjaśnił, iż: Z kopii dokumentów przekazanych Państwu wynika, że pismem z dnia [...].07.2000 r. (wpłynęło w dniu [...].07.2000 r.) [...] Urząd Wojewódzki, Wydział Ochrony Środowiska i Wojewódzki Konserwator Przyrody zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zaopiniowanie projektu rozporządzenia Wojewody [...], przesyłając projekt ww. rozporządzenia wraz z uzasadnieniem. Pismem z dnia [...].01.2001 r. (wpłynęło w dniu [...].02.2001 r.), którego kopia została Państwu przekazana, Wojewódzki Konserwator Przyrody zwrócił się z pismem o konieczności obwieszczenia przedmiotowego rozporządzenia, co oznaczało, że zakończyły się etap uzgodnień. Jak wynika z innych pism uzgodnienia z gminą [...] trwały od 1993 r. (pierwsze pismo w tej sprawie jest z datą [...].11.1993 r.). Uzgodnienia Gminy [...] z Urzędem Wojewódzkim rozpoczęły się w 1993 r., treść tych uzgodnień zwarta jest w przesłanych Państwu kopiach pism z dnia [...].02.1994 r. znak [...] z dnia [...].11.1999 r. znak [...], z dnia [...].04.2000 r. RLOŚ Zobowiązanie podjęte przez Gminę [...] w związku z porozumieniem z dnia [...].12.2000 r. nie dotyczyło procedury opiniowania rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie WOCHK, tylko czynności i etapy opracowywania i uchwalania planu przewidziane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyraźnie jest zapisane w przedmiotowym porozumieniu. Ww. umowa nie zobowiązała Gminy do uzgodnienia projektu rozporządzenia Wojewody [...] w zakresie działki nr [...], zgodnie z ustawą o Ochronie Przyrody a jedynie zobowiązała do prowadzenia czynności sporządzania planu zgodnych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co też zostało uczynione, o czym pisaliśmy we wcześniejszej korespondencji. Zgodnie z zawartym porozumieniem z dnia [...].12.2000 r. Gmina [...] uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].06.2001 r., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...].09.2001 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cz. wsi W., natomiast rozporządzenie Woj. [...] Nr [...] obowiązywało od [...].07.2001 r., a więc ok. jeden miesiąc od daty przystąpienia do sporządzenia mpzp części wsi W.. W odniesieniu do rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zostało ono przyjęte ze względu na nową ustawę Prawo Ochrony Środowiska z dnia 16.04.2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 880) i potrzebę dostosowania do zmian wynikających z tej ustawy. Z uwagi, na fakt, że rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. podjęte zostało aby wprowadzić zmiany wynikające z wejścia w życie Ustawy Prawo Ochrony Środowiska z dnia 16.04.2004 r. nie było opiniowane i konsultowane z gminami. W tym stanie sprawy, organ w odpowiedzi na skargę uznał, iż: W zakresie pkt. 1,2 pisma Skarżącego z dnia 30 października 2013 r. na podstawie uzyskanych od Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej dokumentów podano daty otrzymania projektu rozporządzenia Wojewody [...] i zakończenia etapu uzgodnień ww. projektu rozporządzenia; W odniesieniu do pkt. 3 wskazano daty i numery pism stanowiących uzgodnienia Gminy [...] z Wojewodą [...], których kopie Skarżący otrzymał [...].11.2013 r.; W odniesieniu do pkt. 4 podtrzymano stanowisko Gminy wyrażane we wcześniejszej korespondencji ze Skarżącym dotyczące porozumienia zawartego w dniu [...].12.2000 r. i przyjętych zobowiązań Gminy w zakresie działki nr [...] położonej w W., z których jednoznacznie wynika zobowiązanie Gminy do prowadzenia czynności sporządzania planu zgodnych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ww. porozumienie nie zobowiązuje Gminy do dokonywania uzgodnień rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie WOCHK w zakresie działki nr [...]. W zakresie pkt. 5,6 wyjaśniono, że z uwagi na fakt, że rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].02.2007 r. podjęte zostało, aby wprowadzić zmiany wynikające z wejścia w życie ustawy Prawo Ochrony Środowiska z dnia 16.04.2004 r. nie było opiniowane i konsultowane z Gminami. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. skarżący podtrzymali żądania skargi i wskazali, iż z pism organu nie wynika jasna odpowiedź w przedmiocie informacji żądanych we wniosku. Większość przedstawionych przez organ dokumentów nie ma związku z zagadnieniami wskazanymi we wniosku, gdyż dotyczy uzgodnień dokonanych przed wydaniem rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] i związanych z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Natomiast wniosek skarżących (pkt. 1-4) dotyczył wyłącznie zagadnień związanych z procesem uzgadniania (przed jego wydaniem) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], które zostało wydane w dniu [...] lipca 2001 r. Brak jest także odpowiedzi na pytania 5 i 6 wniosku, dotyczące przebiegu uzgodnień projektu rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, przed jego wydaniem w dniu [...] lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o wyżej ustalony stan faktyczny, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Bezczynność organu występuje gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, albo niezasadne pozbawienie żądanej informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy, albo nierozpatrzenie wniosku o udostępnienie takiej informacji w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi także bezczynność organu. W szczególności bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej występuje także wtedy, gdy podmiot zobowiązany formalnie udziela informacji publicznej, nie odpowiada na wniosek, albo odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje niezwiązane z samym wnioskiem. Rozpatrując niniejszą sprawę zgodnie z wymogami art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, iż zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2013 pytania stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją gdy podmiot zobowiązany formalnie udziela informacji publicznej, jednakże odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje niezwiązane z samym wnioskiem. Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] października 2013 r. wyraźnie wnosili przede wszystkim o udzielenie im odpowiedzi na sześć konkretnych pytań i dopiero w dalszej kolejności wnosili o przedstawienie im dokumentów potwierdzających odpowiedzi. W takiej formie skarżący żądanej informacji publicznej nie otrzymali. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przedstawił skarżącym w dniu [...] listopada 2013 r. dokumenty, jednakże bez konkretnych odpowiedzi na zadane we wniosku pytania. Następnie, na skutek pisma skarżących, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ starał się udzielić odpowiedzi na przedstawione pytania, jednakże uczynił to nieudolnie i niedokładnie. Trafnie wskazali w tej materii skarżący, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r., iż większość przedstawionych przez organ dokumentów nie ma związku z zagadnieniami wskazanymi we wniosku, gdyż dotyczy uzgodnień dokonanych przed wydaniem rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] i związanych z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Natomiast wniosek skarżących (pkt. 1 -4) dotyczył wyłącznie zagadnień związanych z procesem uzgadniania (przed jego wydaniem) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], które zostało wydane w dniu [...] lipca 2001 r. Brak jest także odpowiedzi na pytania 5 i 6 wniosku, dotyczące przebiegu uzgodnień projektu rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie wyznaczenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, przed jego wydaniem w dniu [...] lutego 2007 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuty skargi w powyższym aspekcie są zasadne. Z brzmienia wniosku wyraźnie wynikał obowiązek organu udzielenia informacji w zakresie 6 pytań postawionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na te pytania należało udzielić skarżącym konkretnej odpowiedzi, poprzez wskazanie dokładnych dat odnośnie pkt. 1 i 2 wniosku, wskazanie treści uzgodnień (jeżeli takowych dokonano) do projektu załącznika graficznego do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] - pkt 3 wniosku. Należało jasno odpowiedzieć "tak" czy "nie" na pytanie postawione w pkt. 4, pkt. 5 i pkt. 6 wniosku. Następnie organ posługując się kserokopiami stosownych dokumentów powinien wyjaśnić istotę swoich odpowiedzi. Z treści wniosku nie wynikał obowiązek tłumaczenia się organu z takiego a nie innego wyniku danych czynności, ale obowiązek udostępnienia konkretnej informacji. Tymczasem skarżącym przedstawiono plik dokumentów ogólnie związanych z poruszaną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problematyką, unikając konkretnych odpowiedzi opisowych w zakresie sześciu pytań postawionych w tym wniosku. Udzielone w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. odpowiedzi/wyjaśnienia organu w niewielkim stopniu dotyczą odpowiedzi na konkretne pytania wniosku a raczej wskazują na próby wytłumaczenia działań organu. Większość przedstawionych przez organ dokumentów i dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. nie ma związku z zagadnieniami wskazanymi we wniosku, gdyż dotyczy uzgodnień dokonanych przed wydaniem rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] i związanych z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Natomiast wniosek skarżących (pkt 1-4) dotyczył wyłącznie zagadnień związanych z procesem uzgadniania (przed jego wydaniem) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], które zostało wydane w dniu [...] lipca 2001 r. Pokreślić tu także należy, iż pytania powyższe dotyczyły projektu załącznika graficznego do przedmiotowego rozporządzenia. Nadto w piśmie organu brak jest w ogóle ustosunkowania się do konkretów pytań pkt. 4, pkt. 5 i pkt. 6 wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega, iż nierzadko odpowiedzi podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie satysfakcjonują skarżącego, który spodziewa się potwierdzenia innej informacji, niż ta, którą mu udostępniono. Jednakże obowiązkiem organu jest, posługując się instytucjami prawnymi wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udzielenie, o ile inne przepisy się temu nie sprzeciwiają, pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania i to w sposób wskazany przez skarżącego. W niniejszej sprawie taka pełna informacja powinna zostać udzielona wraz przekazaniem skarżącym kopii dokumentów. Organ tej pisemnej informacji udzielił później, bo dopiero na dodatkowe żądanie zainteresowanych i nadto udostępniona z takim opóźnieniem informacja jest niekompletna i unikająca odpowiedzi wprost na zadane we wniosku pytania a zatem już wówczas, w chwili udostępniania dokumentów źródłowych (w dniu [...] listopada 2013 r.), pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji, w określony przez skarżących we wniosku sposób. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie działanie organu świadczy o jego bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej a zatem w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozostawał w tym konkretnym zakresie w bezczynności i dlatego został zobowiązany do dokładnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z dnia [...] października 2013 r. i udzielenia skarżącym – J. P. i S. P. jasnej i konkretnej informacji na zadane pytania – zgodnie z pkt. 1 wyroku. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało także rozważyć, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej stwierdzona bezczynność nie mała rażącego charakteru (pkt 2 wyroku). Wyważając tę ocenę bezczynności, Sąd miał na uwadze to, iż mimo krótkich terminów ustanowionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej na udzielenie zainteresowanym odpowiedzi, nie można dopatrzeć się złej woli organu w procesie udostępniania żądanej informacji – rażącego naruszenia prawa. Można tu raczej mówić o niestaranności w udzielaniu tej informacji i niepełnej znajomości przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Ponieważ w chwili wniesienia skarga była zasadna i została uwzględniona (pkt 1 wyroku), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o kosztach niniejszego postępowania, jak w pkt. 4 wyroku. Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.